第二章 建设有序民主的政治体制治理西部公权腐败

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西部开发中公共权力腐败的主体是执掌和行使公共权力的政府官员，公共权力腐败首先表现为政府官员政治上独裁专制、滥用权力、买官卖官、宗派主义、官僚主义、损害公共利益的行为，其根源也首先在于权力高度集中的政治管理体制，政府官员执掌和行使公共权力的无限化、无责任化和无序化，在于公民大众民主监督权利缺失和无保障，在于公共舆论监督体制的不完善，问题本身属于政治性质和政治领域的问题，因此，反腐建廉的中心任务应是深化政治体制改革，建设自上而下的有序民主的公共权力责任制政府，建设自下而上的有序民主的公民大众权利监督的人民民主制度，建设有序民主的公共舆论监督制度平台，置西部政府官员于有序民主的政治制度的规范、程序、监督和强制之下，那幺，官员们想腐败也不可能做到，这就从源头上和根本上为西部地区反腐建廉和西部开发的顺利进行提供了最重要的政治制度支撑和政治制度保障。

第一节 建设西部有序民主的公共权力责任体制

一、西部开发中政府管理腐败现象分析

（一）政府管理与公共权力腐败

研究公共权力腐败首先要理解政府的定义，政府的定义可以分为广义和狭义两种。“如果说政府是指国家进行阶级统治、政治调控、权力执行和社会管理的政权机关，它理所当然地包括行政、立法、司法三个方面。”[1]这是从广义方面对政府的界定。从狭义上界定政府，即行政管理部门。

契约论的观点认为，人民赋予政府公共权力，政府应通过公共权力的运用来制定公共政策，管理公共事务，维护公共利益。然而，现实中的政府管理却不是这样，因为无论是从制度层面的设计上，还是在实际的运行过程中，它都具有背离人民要求而导致公共权力异化的趋向。

有学者认为，“公共权力异化所导致的政府管理腐败，从宏观上讲，它包括人合政府腐败与制度政府腐败两种。人合政府是指政府在进行阶级统治、政治调控、权力执行和社会管理时需要一定数量的政府官员，用他们来代行政府的公共权力，进行国家统治和公共事务的管理。”[2]在这里，人合政府强调政府中的人的因素，主要是指政府官员或公务员。人合政府的腐败现象表现为政府官员直接以权谋私，损害公共利益。“制度政府是说政府的组成除了政府官员外，还需要一定的政策性和制度性的东西，它不包括立法机关通过合法程序制定的法律。这种制度政府也应遵守一定的法律，它的成文或不成文的制度性的规定都不能违背人民和国家的利益。而所有违背人民利益的政府制度及动作都可以看作是制度政府的腐败。”[3]

我们认为，这种观点把政府管理腐败这个复杂问题简单化了。应该说政府管理腐败，首先是政府官员以权谋私，损害公共利益。其次，应指政府管理政策的腐败，包括决策腐败和执行政策腐败，他们的腐败的政策行为给国家和人民的生命财产造成了损失。应当指出的是，政策与制度还是有明显区别的，政策是因事因时因地而制定和实施的公共行为规范，它的时效性很强，这件事情完成了，这项政策行为也就终结了。而制度则不同，它是关系全局的、根本的、稳定的、长期的、强制的公共行为规范，一项制度不可能也不应该朝令夕改。很显然，把政府管理的政策与制度相混淆,是不利于分析政府管理腐败这个问题的。按照我们的看法，政府管理腐败就不应是人合政府腐败和制度政府腐败两种情形，而应当是政府管理者腐败、政府管理政策腐败和政府管理制度腐败三种情形，这种看法更有利于对问题的分析。

（二）西部地方政府管理腐败的主要表现

首先是西部地方政府官员腐败，主要表现为以权谋私、索贿受贿、买官卖官、宗派主义、官僚主义等损害公共利益的行为，第一章概括的西部开发中公共权力腐败的十种形式对此作了充分说明。

其次是西部地方政府政策腐败。政府政策腐败就是指政府不作为或乱作为，出台的违背或损害公共利益的政策行为，即学者们所说的政府制度腐败。在我国西部地方政府所发生的政策腐败主要表现为：1、行政长官拉帮结派，排除异己，推行宗派主义人事政策；2、滥用权力，胡乱作为，出台损害公共利益的政策，例如原陕西省政协副主席 庞家钰在任宝鸡市委书记和市长期间受贿48万元，违规设立宝鸡财政证券公司，造成损失达3·16亿元。3、官僚主义，高高在上，失职渎职，损害公共利益。例如 庞家钰分管冯家山水库蓄水工程不负责任，失职渎职，造成1008万余元损失。4、政府职能转变慢，服务意识淡薄。具体来说就是对企业干预过多，审批环节多，办事效率低，承诺的办事期限实际上往往不能兑现。5、实行部门主义、地方主义和排外主义政策。在政府机构之间部门利益化现象严重。这样一来造成政出多门，工作协调难，政策落实难。尤其是金融、税务、工商等直接涉及企业和市场的职能部门之间的关系协调问题更是突出，实行垂直管理后，地方性政策和法规在贯彻执行中常常受阻，无法落实，而且很难协调，有时即使地方党政主要领导出面协调也无济于事。另外，政策不配套，缺乏相应的实施细则，可操作性不强，甚至互相抵触，造成政策落实难、兑现难。对外招商引资往往是作样子，由于不能认真给外商提供有利条件，外商干不了几天就撤资走人了。发生在地方各级政府为了追求本地方利益，对上级政府，甚至中央政府的法律、法规与政策阳奉阴违，所谓“上有政策，下有对策”，这是一种更严重的地方主义。6、行政执法人员执法水平低，服务态度较差，乱摊派，乱处罚，乱收费，更有甚者对企业"吃、拿、卡、要"，甚至进行报复刁难，严重损害了政府的形象。

再次是西部地方政府管理制度腐败，主要表现为各级政府高度集权的管理体制，规章不健全，职责不明，人浮于事，管理混乱，特别是各级政府“一把手”权力至上的特权制，“一把手”集所有权力于一身，独裁专制，滥用权力，胡作非为，这是造成西部大开发中公共权力腐败的最主要的原因。

（三）西部地方政府管理腐败的严重危害性

西部地方政府管理腐败具有极其严重的危害性，对此，可从三个方面分析。

首先是公共利益受损害。政府管理腐败与公共利益是彼消此长的一对矛盾，因为政府管理行为是围绕公共利益而展开的，公共利益也是各级政府工作的核心。而政府官员腐败、政府政策腐败和政府制度性腐败都是违背公共利益的行为，无论从哪一方面来讲，政府管理腐败都是对人民群众利益的剥夺，对公共利益的瓜分。

其次是政府出现政治合法性危机。任何一个腐败的政府都必定没有应有的权威。在腐败比较流行的时候，人民群众会对政府不信任、不支持，甚至会发生群起反对政府的事件，从而使政府执政面临合法性危机。

再次，破坏西部大开发顺利进行。西部开发过程中政府本来处于领导者的地位，可是由于政府管理腐败，严重损害了人民群众在西部大开发中的积极性和创造性，中央的政策不能有效地贯彻执行，致使西部开发的许多重要项目面临流产。

二、建设西部自上而下的有序民主的责任制政府

（一）政府管理在西部大开发中的地位及其目标定位

在西部大开发中，地方政府的真正作用，就是必须创造和提供一个完整而良好的社会政治软环境。这就要有一个政府职能转换的过程，有一个政府机构改革的过程，有一个政策调整的过程，有一个体制转变的过程，更需要有一个观念更新的过程，最终完成市场机制的形成过程，这就是地方政府在西部大开发中功能作用的合理定位。

广大西部地区各级地方政府在西部大开发过程中应始终贯彻科学发展观和可持续发展理念，既不能片面追求经济的高速增长而不顾社会发展指标，不顾环境生态保护，不顾长远利益、后代利益，又必须充分发挥自己的积极性和主动性，必须用好国家投资，大力引进外资，注意与本地区本部门的实际情况相结合，采取循环经济型、资源节约型、环境友好型的新型开发战略，又好又快的发展经济，建设山川秀美的新西部。

（二）建设西部自上而下的有序民主责任政府管理体制

公共权力体系是一个有严格上下级组织关系的系统，现代社会又给它注入了民主的元素。解决公共权力腐败最直接有效的办法，“就是建设密切联系群众的法制化的民主责任制政府，从公共权力体系内部自上而下开展有序民主的反腐建廉活动” [4] 。要解决西部开发中政府管理腐败问题，就必须建设西部自上而下的有序民主的责任政府管理体制，必须转变政府职能，建设小政府大社会，建立岗位责任制，建立严格的行政责任追究制度，强化政府内部自上而下的逐级监督方式，这是解决政府腐败的根本对策。

1、责任政府的内涵及其特征

布莱克维尔政治百科全书指出：“责任政府是指一种需要通过其赖以存在的立法机构而向选民解释其所作出的决策，并证明这些决策是正确合理的行政机构。这只是责任政府定义的说法之一；在学术理论研究上对它的内涵界定并不一致。现实中责任政府也因政府体制不同，称呼也不一样，如在采取总统制的美国称有限政府(LIMITED GOVERNMENT) ，在采取内阁制政府体制的英国就直接称责任政府(RESPONSIBLE GOVERNMENT) 。国内著名学者张成福指出：“所谓政府及公务员的责任，是政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务”。[5]我们认为，责任政府就是指密切联系人民群众的、对人民群众负责任的政府，它要求政府处理公共事务时， 在人民与政府这种委托与被委托关系中必须遵守民主、科学和依法行政的原则，履行其权力和责任一致的一种政治制度安排。因此，责任政府应有以下几个基本特征：

首先，责任政府是密切联系人民群众的政府。在人类历史上凡是与人民群众有一定程度联系的政府，都能在一定程度上代表公共利益，在一定程度上对人民群众负责，成就公共事业；凡是脱离人民群众的政府，官员们往往高高在上，官僚主义，不为人民谋福利，不对人民群众负责，而是以权谋私，腐化堕落。我国当前出现的政府官员的腐败现象，根源就在于政府官员脱离群众，不为人民服务，不对人民群众负责。毛泽东指出：“国家机关的改革，最根本的一条，就是联系群众。” [6]所以，建设责任政府首先就应当是建设密切联系人民群众的政府。

其次，责任政府是对人民负责和对政府负责相统一的服务型政府。责任政府本质上是由政府与人民之间的基本关系所决定的。人民和政府之间是一种委托与被委托关系，作为受托人的政府在行使权力过程中必须对作为委托人的人民负责。正如毛泽东所指出：“我们的责任，是向人民负责。每句话，每个行动，每项政策，都要适合人民的利益，如果有了错误，定要改正，这就叫向人民负责。” [7]同时，责任政府又是由众多公务人员组成的系统，每个公务员必须对政府负责，下级对上级负责，逐级负责，才能把政府对人民负责真正落到实处。只有这样，政府才能真正成为为人民服务的政府。正如毛泽东所指出：“全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性；这些就是我们的出发点。” [8]

第三，责任政府是一种责任制度安排。“所谓责任政府并不是一种意志表示，而是一种政治原则以及建立在这种政治原则基础上的政治责任制度”。[9]这种制度安排与人民和政府之间两个层面的责任关系相对应，也包括两个层面的制度安排：其一，在国家治理结构层面，保证政府对人民负责：一是强调民意机关对政府的控制、司法机关对政府的监督；二是运用直接民主方式使人民在对政府授权中强化政府责任意识，这样就便于政府在行使管理权的过程中将职、权、责结合起来，做到对人民负责；其二，在政府内部管理层面，政府又必须区分为许多的政府部门并区分为不同的层级及区分为不同的岗位，而政府公务人员必须实行岗位责任制，各就其位，各司其职，各负其责。同时，上级必须监督下级，逐级监督，以保证责任落到实处。

第四，责任政府是依法行政的有限政府。有限政府不仅仅是指人数有限的政府，即小政府大社会的数量上的规定，而且是对政府权力行使有限制的政府。如有的学者云“现代社会复杂性加大行政权力不断扩张，与之相适应，政府承担的责任也更大。这时，责任政府建设又被赋予新的含义，责任政府必须能控制权力的任意扩张，并使承担的责任与拥有的权力成正比例的发展，以防权力增大情况下责任不成比例发展带来的较多失职行为，同时，应当看到，赋予政府公共管理权力与要求政府承担行政责任的过程具有明显的法律规定性特征：各级政府及其行政官员的职、权、责，都由法律加以规范，其内容由国家、政府和行政机构的性质、任务、政策、法规以及行政道德原则所确定。”[10]就是说，有限政府是依法限制政府权力的法治政府。

2、创建西部自上而下的有序民主责任政府的新模式

第一，树立全新的责任行政理念

理念是行为的先导，责任行政必须先树立责任理念。受传统官本位观念的支配，西部地方政府官员只知政府权力的重要性，不考虑权力行使的责任问题，岗位责任不明，职责权力不清，导致政府随意行政，乱用权力，因此，解决政府责任问题首要的是从冲破传统的权力思维惯性开始，从任意行政转变到责任行政。“把以人为本的发展观作为建构责任政府的根本价值尺度，必须牢固树立以人为本，对人民负责的理念，把坚持以民为本，为民服务作为一切行政工作和管理工作的出发点和归宿,只有在这种执政为民的责任理念指导下，才能克尽职守。认真履行政府职责需要重新认识权力与责任的关系，真正树立权为民所用的权力行使理念”。[11]这里的关键是要使每一个政府官员都能对政府权力的来源和行使规则有一个正确的了解，政府的权力来自人民的赋予，必须在合法的范围内以合理的方式行使权力，都能密切联系人民群众，而且要进一步明确有权必有责的权力与责任的辩证统一关系，责任是授予权力的前提，权力是履行责任的保障。权力和职责的一致性又是一个动态发展的过程，人民赋予的权力越大，职位越高，责任也就越大。因此，各级政府及其行政人员都必须密切联系人民群众，都能为了人民来行使权力，承担责任。其次，树立行政诚信的理念。政府的管理和权力的行使必须讲诚信，如果政府政策、行为没有可预见性，朝令夕改，势必会影响到政府在民众心目中的形象，也是对民众不负责任的表现，因此政府要言必信，言必行，行必果，树立起对管理行为的后果全面负责的诚信理念，也是责任政府的衡量尺度。再次，责任政府要求树立新的发展观和政绩观。政府要从群众最迫切需要解决的实际问题入手，抓好落实，坚持以实践、群众和历史这三把标尺作为判断政绩的最终价值标准。那些只为了眼前的局部利益，使社会的发展出现透支的政府行为，都是不负责任的表现。总之,政府要树立起全新的对民负责的理念，用责任来规导政府及其行政人员的行为方向和管理模式，只有打造出一支有责任心的政府行政人员队伍，构建责任政府的工作才能取得成果，责任政府才能成为现实。

第二，完善责任立法和依法行政制度

从我国目前对政府责任及责任追究方面的法律情况来看，主要分散在一些相关法律当中，包括行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法、行政许可法等，而且对一些责任事故的追究大多数责任依据的是党的条例、行政法规和规章，至今还没有一部比较完整规定政府责任和责任追究的专门法律。西部的情况更是如此。同时，行政过程中的行政自由裁量权过大，随意性很大，执法违法，这是行政不公、效率低下、管理腐败的关键原因，因此，建设行政责任立法、依法行政是治理西部公权腐败的当务之急。

第三，健立全方位的责任监督机制

建立健全对责任行政过程的各种监督制度，构成全面的监督网络，这是建设西部责任政府的有力保障。监督的目的就是“最大限度地控制行政权的惟我独尊，切断行政权的无处不在，限制行政权的无事不管，转化行政权的无所不能，并使行政权与利益脱钩，与责任挂钩，建立责任政府”。[12]目前着重需要加强的是以权力制约权力和以权利监督权力两种监督途径。在创新权力机关对政府责任的监督方面，首先，各级人民代表大会和常务委员会要通过加强立法工作，保证对行政机关的监督活动有法可依；同时，应建立专门的人民监督委员会，健全监督程序来确保监督的规范化和可操作性，变定期被动监督为经常主动监督；要加强人事任免权、政策执行质询权、财政审批权，对政府及其工作人员的违法、失职、侵权等行为进行制裁和追究责任。其次，要强化政府内部自上而下的逐级监督方式和各级行政监察部门的监督，严格行政责任政府。再次，要充分发挥司法监督作用，对失职渎职、滥用职权、买官卖官、以权谋私的官员腐败犯罪行为严惩不怠。最后，必须加强人民群众和新闻媒体舆论监督。只有动员和组织全社会力量监督政府行为，才能促使政府履行对人民负责任的义务。

第四，建立严格的行政责任追究制度

责任追究制度也就是惩罚制度。“没有惩罚的制度是无用的，只有运用惩罚，才能使个人的行为变得较可预见”。[13]严密的责任追究制度是实现责任政府的重要保障机制。政府的行为涉及到从决策到执行的一系列环节，因此，责任追究制度也必须按照行政程序过程而建立。首先就是政府的政策责任追究制度。政策责任的追究是政府在制定政策过程中没有很好地履行应尽的政策义务，给国家和社会发展以及人民的权益造成重大损失，从而应该受到的惩罚和制裁。为此，必须“加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度”。[14]要建立决策责任追究制度，就应对不依照法定权限、违反法定程序、损害国家和人民利益的决策行为，严肃追究决策者的法律责任，从而保障决策的合法性与科学性。其次是建立执法责任追究制度。在有效的责任行政立法之后，还要严格依法行政，使法律落到实处。这种执法责任追究制度就是对执法犯法等各种行为进行法律制裁的制度。再次是健全国家责任赔偿制度，虽然1994年已经颁布并实施了《国家赔偿法》，但是有些原则性规定在追究政府及有关人员责任的实践过程中并不具有直接的可操作性，因此，需要健全国家赔偿这种责任追究制度，通过实行赔偿制度，使行政人员更加谨慎的依法行政和责任行政，从而有效防止滥用权力及产生的祸害，维护公民的合法权益。

第五，创新公民参与的管理方式

政府一切行为都必须密切联系人民群众，以为人民服务和对人民负责为导向，当然，政府应动员公民大众参与公共事务管理，这是建构责任政府的一个重要条件。公民参与公共事务的管理方式应是通过行政公开与透明，以及政府与公民之间的良性互动来提升政府责任能力。行政公开和透明是尊重公民知情权的重要体现，也是公民参与政府事务的重要前提。公民只有对政务知情，才能消除对政府管理事务的神秘感，才能对政府行为进行监督、判断和评价，从而给政府责任行政施加一种外部压力，相反，政府行为封闭和保密却具有极大的消极影响，“信息保密培育了滋养特殊利益集团的肥沃土壤，增加了管理租金，加大了交易成本，使民主过程中的公众参与大打折扣；使得媒体舆论无法形成对政府滥用职权的监督制衡机制，政府官员怕承担责任，转而寻求自我保护，信息就更不敢公开，决策圈子变得更小，决策质量也就每况愈下”。[15]因此,政府行政如果不公开、不透明,就会严重阻碍政府的责任承担和责任追究。在责任制度上，必须从片面强调作为行政管理相对方的公民责任向强调追究政府责任转变。我国现行法律法规都特别多地强调公民应该承担的责任和义务，突出如何通畅行使行政权力，而忽视了政府需要承担的责任和应该接受的惩罚。要解决政府责任的错位、缺位、越位等问题，必须改变以前政府责任虚化的不正常状态。在对待公民和政府之间的责任理念上，从强调政府权力和公民的义务转向注重公民的权利和政府责任，要形成政府与公民之间的良性互动，还要使政府与公民的联系从单向对公民公开信息，转变到公民积极参与上来，这样才更有利于公民监督政府负责任地行政。同时，应加强政府和公民之间的信息沟通，通过透明行政和公众参与，促使政府负责任。在公众参与管理的制度中，公众的声音表达这种机制，将诱导政府在公共服务做出更有回应性和更加负责任的行为，因此健全公民的利益需求表达机制对于监督政府行政，建构责任政府是非常重要的。政府与公民的良性互动还要科学地建立起一种系统的社会评价指标体系，使社会公众能够客观全面地评价政府的行为，这也是公民参与到政府管理实践当中，督促政府责任行政的一条重要途径。政府与公民的良性互动还要求根本改变二者之间传统的。严格的等级关系，平等对话、民主协商作为一种责任制度，主要是提供服务的政府与公共服务的使用者公民之间交流沟通的一种形式，是政府与公民之间互动关系的一个更高层次。政府作为公共服务提供者的身份允许公民对公共服务的过程和结果中存在的一系列问题与政府有关部门进行平等对话、民主协商，这样可以监督提供服务者的行为并使其对产生的问题负起责任。同时，平等对话民主协商的公开性，使政府把行政管理过程及效果等各方面都公之于众，使公众有更深刻的理解和更多的监督,从而这种透明度的压力使政府更加对公众负责。

总之，创建有序民主的责任政府就是要建构一个纵横交错的网络体系，它包括树立全新的责任行政理念、完善责任立法和依法行政制度、健立全方位的责任监督机制、建立严格的行政责任追究制度、创新公民参与的管理方式等，只有这些方面共同发挥作用，建设西部自上而下有序民主的责任政府才能成为现实。

三、建设西部有序民主的干部人事制度

（一）传统的政府人事管理的局限性

政府是由一定数量的官员（人）构成的政治组织，人的素质和能力的高低，直接决定着政府能否密切联系人民群众、有效的履行自己为人民服务的责任。因此，建构责任政府的关键一环，是改革政府传统的部门干部人事管理制度，建设西部有序民主的干部人事制度。

“人事”，是指在用人以治事的过程中有关人与人、人与组织、人与事（工作）之间的相互关系，其核心是人与事的关系。人事管理的目的在于调整好各个方面的人事关系，使人与事、共事的人与人之间的相互关系达到最佳状态，有效地实现组织目标。具体说，“人事管理是以从事社会劳动的人和有关的事，以及共事人之间的相互关系为对象，在一定管理思想和原则的指导下，通过组织、协调、控制、监督等手段，谋求人与事以及共事人之间的相互适应，为实现充分发挥人的潜能，把事情做得更好这一目标所进行的管理活动。”[16]传统的政府人事管理局限性在于：

第一，以事为中心。管理过程强调事而忽视人，把人降格为“执行指令的机器”，人的调进调出和职位安排被当作管理活动的中心内容。

第二，管理活动局限于给人找个位置，为事找人，人才的发现和利用相当薄弱。即使存在选拔、奖惩和培训等活动，其标准主观随意性强，往往形式重于实质，也始终未成为人事管理体系中的重要环节。

第三，视人为集体财产，只重拥有和使用，谈不上人才开发。人才闲置、人才压制、人才浪费现象严重，既进不来，也流不出。

第四，人事管理过程受政治影响较大，强调个人“服从安排，听从调遣”，“哪里需要到哪里去”，而否定个人的需要与个性。管理的运行机制是自上而下的“垂直式”管理，上级意志和需要就是一切，而管理对象仅是被动的“棋子”。

第五，不重视人事管理的地位与作用，把其看作管理的次要部分，既看不到它直接影响的效益，也不重视对人事管理本身的研究和改进。存在着管理观念陈旧，管理手段和方法简单、粗糙，管理过程常被人为中断，管理制度落后等现象。而且由于在管理者与决策者之间划出鸿沟，致使人事管理失去其主动性、创造性，而长期处于被动执行、上行下效的地位。

我国西部地区传统的政府人事管理制度及模式，是在民主革命时期解放区和人民军队干部制度的基础上建立和发展起来的，是在几十年计划经济体制下形成的，典型地体现了传统人事管理的基本特征。其特点是，无论党政机关工作人员，还是企事业单位的管理人员、技术人员，科研单位的研究人员，统统称为“国家干部”，都用统一的方式来进行管理。这种集中统一的管理模式与传统的高度集中的计划经济体制和政治体制相适应。尽管这种传统的人事管理模式在其初创时期，为国民经济的快速增长与发展、为社会的进步与变化曾起过积极的作用，但是随着我国社会主义现代化建设进程的不断推进，它的弊端日益明显地暴露出来，集中起来就是“国家干部”的概念模糊，缺乏科学分类；管理权限过分集中；管理方式陈旧单一，缺乏针对性和有效性；管理制度不健全，不利于各类优秀人才的多样化发展等。由此，在实际工作中必然带来一系列不良后果：

其一，高度集中的单一管理模式，使各部门、各行业不能根据业务工作性质、难易程度等特点，分门别类、灵活有效、有针对性地管理干部，从而造成责权分离，管人与管事相脱节，进而导致人与事的脱节，人事矛盾的激化。

其二，管理权限过分集中的结果，是强化了“人治”，忽视了法治。把人事工作简单化，似乎纷繁复杂的人事管理，只要一句话、一个号令、一个指标、一纸公文就能解决。

其三，高度集中单一的管理体制，阻碍了竞争机制发生作用。一方面，就业“铁饭碗”，干部“铁交椅”，分配“大锅饭”，在根本上排斥竞争和个人才能的发挥及个人利益的实现；另一方面，计划经济强化个人对国家和社会的人身依附，个人自主性、独立性被极大地扭曲和受到压抑。

其四，陈旧单一的管理模式，不利于优秀人才的脱颖而出，严重阻碍各类人才的成长。由于“国家干部”这一概念的含混不清，人们习惯于用管理党政干部的单一模式来管理所有的人员，使人事管理方式落后、僵化，缺乏活力。一方面阻碍了人才的成长，另一方面还强化了全社会的“官本位”意识，形成千军万马奔“官道”的局面。

其五，人事管理缺乏监督机制。长期以来，由于法制观念的淡薄，人治问题的存在，使监督机制受到忽视。监督机关缺乏足够的权力，监督工作显得软弱无力，查案办案受到种种牵制，有时还要冒很大的个人风险。由于缺少监督，官员腐败就成了难以避免的现象。

总之，西部地区传统政府人事管理离开了对人这一因素的研究和科学管理，忽视了人作为第一资源的特殊性与重要性，从而扼杀了人的积极性与创造性，使年轻优秀正派的人才难以脱颖而出；同时，用人问题上的买官卖官成风，使腐败分子横行，成为破坏西部大开发的最大祸害。可以说，用人上的腐败是最大的腐败。因此，改革传统干部人事管理制度就成为治理西部公权腐败的关键一环。

（二）创新西部干部人事管理制度

治国就是治吏。治理西部公权腐败必须深化干部人事制度改革，创新西部干部人事管理制度。应当以建立健全科学的干部选拔任用和管理监督机制为重点，以科学化、民主化、公开化、制度化为目标，建立和完善对人的发现、培养、选拔、使用、考核、监督等各个环节的有效机制和科学方法。

1、创新党管干部的制度

党管干部，即由中国共产党领导干部工作，对干部工作实行统一决策，对各级各类干部实行分级分类管理，是我国政治体制的重要组成部分，也是我国干部管理的根本原则。几十年来，这一原则在保证党对国家和社会生活的领导，促进革命、建设和改革事业的发展方面，起了重要的作用。

在改革开放和发展社会主义市场经济新的历史条件下，如何坚持党管干部原则，遇到了许多需要研究的新情况和需要解决的新问题。近年来围绕着干部人事制度改革创新，党管干部原则正逐步实现科学化、民主化、公开化和制度化。关于干部选拔任用的党管干部原则创新主要应解决三个问题：一是应缩小党管干部的层次和范围，党主要应管国家和省市的“一把手”，至于区县以下的各级各部门的政府官员都应通过选举和考试的办法予以上岗；二是坚持集体领导决策和保证干部选拔的公开、公平、公正性原则创新，举措主要有 “公开选拔”、“竞争上岗” 、“票决制”、“公示制”等形式；三是体现党员和群众权利和意志的原则创新，主要区县以下的党政领导“两推一选”以及代表直接选举等形式。

2、推进干部人事工作的科学化

推进干部人事工作的科学化，实现干部分类管理科学化、考察工作科学化与考评管理科学化。干部人事工作的科学化，就是要做到全面准确地识别、客观公正地评价、有的放矢地培养、人尽其才地使用、持续有效地激励、严格及时地监督干部。

实现干部人事工作的科学化，关键是要建立一套科学的选人用人制度。一是选任干部标准要科学。选什幺样的人，一般原则是德才兼备，具体标准应落实到公正、勤劳、务实、廉洁、有能力执政和行政几个方面。德的标准和才的标准要有具体明确的规定。二是选任干部方式要科学，领导干部应取选举方式，业务干部要通过考试公开录用，尽量减少上级指派和委任干部的方式。三是选任干部程序要科学。在某种意义上讲，当选任干部的标准和方式确定之后，程序就带有决定性的作用。严格按照规定的程序去办，选人的质量就好，出问题就少；违反程序，就容易产生各种问题，把不合格的人选任上来。

3、 推进干部人事工作的民主化

推进干部人事工作的民主化，实现主要领导干部产生方式民主化、干部考评过程民主化与干部人事决策民主化。干部人事工作的民主化是一种以民主为基本趋向的机制，扩大民主是干部人事制度改革的基本方向。过去选拔干部大多采取组织任命的形式，推荐和考察环节不规范，缺少一种群众参与机制。突出的问题是，“少数人选人”和“在少数人中选人”，这显然与社会主义市场经济公开、平等、竞争的原则和社会主义民主政治的要求是不相适应的。扩大民主，就是要健全民主选举制度，实行民主推荐、民主竞选和差额表决制度。近些年，一些地方创造的公开选拔领导干部、党政机关竞争上岗、民主评议、民意测验、领导干部任前公示制、考察报告制等，进一步扩大了干部群众对选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权，体现了人民群众选择“人民公仆”，“人民公仆”必须向人民负责的社会主义的民主原则。

4、推进干部人事工作的公开化

推进干部人事工作的公开化，实现领导干部的财产申报与经济责任审计信息公开化、面向社会选拔公开化、考察试用过程公开化。所谓公开，就是把干部选拔任用工作公开，扩大人民群众的知情权。公开是民主的前提条件，没有人事工作的公开化，扩大民主就会成为空话。干部工作只有坚持公开的原则，才能平等竞争，使大批优秀人才脱颖而出。干部工作搞得很神秘，容易出现“暗箱操作”，助长用人上的不正之风和腐败现象。如果从民主推荐和署名推荐制、考察报告制，到任前公示制，干部选拔任用的各个环节都公开化，人们可以广泛地参与对干部的选拔任用，这是铲除买官卖官恶风的最有力的办法。

5、推进干部人事工作的制度化

干部人事工作创新必须制度化，因为制度建设具有可操作性、工作程序具有规范性。干部工作的制度化，就是要把干部工作中那些成功经验、科学成果，以法律、法规、制度的形式相对固定下来，建立一套有效的干部培养、选拔、使用、考核、监督等工作制度，并在实践中不断加以完善，提高干部工作的规范化、程序化，防止随意性。

事要人干，人要管理，不受管理的人难免腐败。西部大开发这项伟大事业是由西部地区各级党政干部领导的，只有首先把这些党政干部管好，使这些干部真正负起应有的责任，西部大开发才能顺利进行，才能取得成功。

注释：

[1]谢庆奎，《当代中国政府》，辽宁人民出版社，1991年，第6页

[2][3]吴丕，《中国反腐败——现状与理论研究》，黑龙江出版社，2003年，第36页

[4]周树志主编，《有序民主论：—当代反腐建廉新战略构想》，陕西人民出版社，2003年，第320页

[5]张成福，《责任政府论》，中国人民大学学报，2000年第2期

[6]引自1968年3月30日人民日报

[7]《毛泽东选集》（合订本），人民出版社，1966年版，第1074页

[8]《毛泽东选集》（合订本），人民出版社，1966年版，第1043页

[9]王邦佐、桑玉成，《论责任政府》，解放日报,2003年5月13日

[10][美]罗伯特，丹哈特《公共组织理论》,华夏出版社2002年版,第10页

[11]温家宝主持国务院常务会议，人民日报,2004年4月

[12]《建设法治政府》，新闻周刊，2002年，第16期

[13] [德]柯武刚,史漫飞，《制度经济学——社会秩序与公共政策》，韩朝华译,商务印书馆,2000年

[14]温家宝，《政府工作报告》，2004年3月5日在第十届全国人民代表大会第二次会议上，人民出版社,2004年

[15] [美]斯蒂格利茨着,宋华琳译，《自由、知情权和公共话语》，环球法律评论，2002年第3期，第268页

[16]陈振明，《公共管理学》，中国人民大学出版社，2005年，第324页

第二节 建设西部有序民主的公民大众监督体制

一、西部开发中公民大众反腐建廉的权利和义务

民主政治的本义，就是公民大众依据公民权利和义务决定、治理和监督国家公共事务，维护公共利益。“公民民主政治权利是国家宪法和法律赋予公民的，公民大众充分运用自己的民主权利监督政府行为，就能迫使政府官员克己奉公，防止腐败，认真为公众服务，公民的权利也才能真正实现。而要达此目的，就必须建立自下而上的公民以民主权利监督政府的制度体系，在公众中开展有序民主反腐建廉活动。然而，这是一个全新的课题，需要我们进行全面的探索和创新研究。”[1]

公民监督政府的理论最早源自古希腊。它是古希腊雅典公民政治的产物，这种公民共和制度，把公共权力牢牢地置于公民大众的监控之中。但雅典当时仅有9万公民，其余43万人都是奴隶，不属于公民。因此，雅典的公民以权利监督公共权力的制度从根本上讲是不公平的。

近代主张公民监督政府者首推法国大政治学家卢梭。卢梭认为，公民最重要的权利就是直接的平等自由权。公民的自由平等权最集中的体现就是主权在民、人民主权、直接民主。卢梭的人人自由平等、人民主权和直接民主的思想，无疑可以保证公正、公平立法和铲除政治腐败，值得我们今天参考。但是，他的主张仅适合小国寡民，是一种太理想化的政治主张，对于人口众多、地域辽阔的中国西部来讲，不太现实。法国的另一位政治学家托克维尔从相反的方面提出了公民权利监督政府的理论。他主张依靠社团权利、司法权力和规章制度监督政府，维护公民自由。他的这一思想被当代美国政治学家罗伯特.达尔发展为“团体政治”或“多元政治”。托克维尔认为，规章制度在维护个人自由、防止政府滥用权力方面的作用很大，不可轻视。托克维尔的思想，就是用公民团体的权利削弱统治者的权力，用规章制度限制统治者滥用权力，用司法权力惩治腐败，他的这些想法是十分深刻和伟大的，更值得我们今天借鉴。但是，这些资产阶级政治家提出的公民监督仅仅是公民的一种权利，他们忽视了公民监督也是公民的一种义务和责任。同时，他们把公民权利监督寄托于国家的法治，公民只是以权利享受国家法治的成果，而不提倡公民积极主动地去监督政府。所以，资产阶级的公民权利监督政府理论从一开始就是一种消极的被动的软弱无力的监督政府的理论。

马克思从积极方面直接地提出人民大众监督的理论。他赞扬巴黎公社的普选制和官员与工人同薪制。他指出，巴黎公社“彻底废除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的负责制代替虚伪的负责制，因为这些勤务员经常是在公众监督下进行工作的”。[2]

列宁明确具体地提出了建立自下而上的工农监督制度理论，他提议建立工农检察院，建立工农检查员轮流制，建立群众上访、控告、检举、接待等制度 [3] 。列宁的这些理论为我们今天西部建设自下而上的公民权利民主监督政府的制度也提供了重要的理论根据。

毛泽东根据马克思和列宁的思想，提出了依靠人民监督政府和人人负责公共事务以跳出历史兴亡周期律的人民民主理论[4]，并对人民群众如何监督政府探索了一生。晚年他发动了“文化大革命”，想通过自下而上发动群众的大民主运动来清除党和政府的黑暗面，防腐防变，巩固政权。但是他失败了。失败的原因就在于他发动的群众运动式的大民主是一种无序民主，打乱了社会的正常秩序，造成社会动乱，却使腐败现象被掩盖起来了。这个教训是十分深刻的，值得我们深入研究和记取。

邓小平善于总结经验。他于1957年4月8日在西安干部会议上强调指出： “在厂矿企业要建立既有党委领导下的自上而下厂长负责制,又有自下而上的党委领导的群众监督制。”[5]邓小平晚年特别强调民主和法制建设。他的理论为我们建设自下而上的有序民主的公民大众监督制度提供了直接的理论前提。

我们认为，历史上的公民监督政府和人民监督政府的理论应当继承和发展。首先，应明确“公民”与“人民”两个概念的区别和联系。“公民”概念，出自西方。按照古希腊亚里士多德的规定：“全称的公民是‘凡得参加司法事务和治权机构的人们。’” [6]按照亚里士多德的解说：“公民的一般意义原来是指一切参加城邦政治生活的轮番为统治和被统治的人们。” [7]其具体所指就是奴隶主，不包括奴隶和侨民。西方资产阶级建国以后的“公民”概念，起初名义上指拥有政治权利的所有人，但是由于它对公民参政有许多条件限制，因此，主要公民实际上是有钱有势的男人，不包括妇女和有色人种，并限制劳动人民参政，直到20世纪才发生了重大的变化，妇女和有色人种才具有了参政的公民资格。我们中华人民共和国今天的“公民”概念，在继承西方公民概念优点的基础上又作了新的发展，我国现行《宪法》第33条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民”。[8]就是说，只要是中华人民共和国的国民就是中华人民共和国的公民，就有参政、议政、治理、监督政府的权利和责任义务。“人民”概念，在历史上通常有两种用法：一种是指一国政府官员统治下的平民百姓，官在民之上，官在民之外，官是民之主；一种是传统马克思主义指称与剥削阶级相敌对的劳动人民群众。因此，在国家视野里的“公民”概念外延要比“人民”概念外延大，它既以劳动人民群众为核心和基础，又包括政府官员和剥削阶级成员，因为这些人都是具有中华人民共和国国籍的公民，所以不能把他们从“公民”概念里排除出去。我们只有这样理解“公民”概念，才能真正扩大人民民主主体，就是说，人民民主应当扩大为公民民主。其次，又应明白劳动人民群众是中华人民共和国公民的核心和基础部分，因此，公民民主与人民民主在实质上是一致的，我们常讲的“公民大众”（“公众”）和“人民大众”（“民众”），其实意思是完全同一的，也就是说，公民民主的实质就是人民民主。再次，还应明白“公民”是具有法律上的权利和义务的现实的个人，“人民”是个群体概念，它在法律上既没有权利也没有义务，因此，有句成语“法不治众”，就是说，在法律上无法把我们常讲的人民当家作主的权利和义务真正落到实处；只有讲“公民”，才能把我们常讲的人民当家作主的权利和义务在法律上真正落到实处，才能真正做到依法治国。在现代社会里，公民大众是民主国家的本体和主体，主权在民，民众理应当家作主，监督政府和管理公共事务，这既是公民的权利，也是公民的义务。作为民主权利，公民监督政府，政府必须接受，因为政府权力来自于公民大众。同时，作为公民义务，公民民主监督政府也要遵守法制和秩序，应当自由、平等、有序的自下而上的监督政府，公民权利监督政府必须有制度规范和法律保障，公民才能敢于监督政府，同时，才能保证社会有序和谐稳定，公民大众监督政府才能产生实际的效果。这就是西部开发中公民大众反腐建廉的权利和义务，这就是我们提出的建设西部自下而上的人民民主的公民大众民主监督政府的理论基础。

二、建设西部自下而上的有序民主的公众监督体制

公民大众对公共权力机关的监督，是公民大众运用宪法和法律赋予自己的公民权利和义务，自下而上式对公共权力机关实施的最广泛的人民民主监督。要使这种监督真正产生效力，必须建设西部自下而上的有序民主的公民权利和义务监督制度体系，包括建设公民个体监督体制、公民社会团体监督体制和自下而上的公民大众监督体系三个层面的制度设计和建设。

（一）建设公民个体监督体制

首先，公民个体监督是公民监督政府权利在反腐建廉中的具体体现。公民是社会生产劳动和社会民主政治实践的主体。党和政府引导、支持公民参与反腐建廉，就是调动公民发展经济和建设社会主义民主政治的主观能动性和积极性，引导、支持公民充分运用自己的民主权利监督政府行为，防止政府腐败。

其次，公民个体监督是遏制和预防腐败现象蔓延的有效措施。近几年来，国家整治了不少例腐败的案件，取得了巨大的成效，其中原因之一就是发挥了群众监督在反腐斗争中的积极作用，很多的腐败案例的信息获取也都来自于最底层劳动人民的举报和指证。

再次，加强公民个体监督是社会主义民主宪政秩序的客观要求。《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”公民监督是宪法赋予公民最基本的政治权利，是建设社会主义民主宪政秩序的客观要求。

不过，虽然党历来强调党政干部必须自觉接受群众的监督，但在具体实践中，所谓的“群众监督”往往是徒具虚名，并没有发挥实效。 那幺，到底应该如何实现公民个体监督呢？

第一，加强公民意识教育。让普通公民明白自己的主人翁角色，懂得自己的民主权利，让公民认识到自己有权利和义务应该去监督政府。西部地区民众有个不好传统，自家的事，每个人都很热心、很负责；公家的事，能偷懒就偷懒。而且，千万不要“狗拿耗子，多管闲事”。很多公民都抱有这样的心态，没有把自己当作是这个国家、这个社会的主人，那又何谈“监督”呢？因此必须加强公民意识普及教育，加大公民的精神文明建设，帮助普通公民树立“自己就是这个国家、这个社会的主人”的思想，扩大和提高公民有序参与政治的积极性。

第二，从领导层做起，政务公开，建立广纳民意的听政制度，让公民乐意去监督政府。有很多时候，许多热心的公民针对政府提出的某项决定提出自己的观点，阐述其中的不足，但领导层却不能够虚心接受人民群众好的意见和建议。久而久之，公民的参政热情就被消耗光了，就不愿意再积极地投身到其中去了。所以，政府应当建立健全政府网站、建立公开听政制度、建立领导接待日制度等，领导尊重并及时听取普通公民提出的意见和建议。

第三，健全法律法规，保障行使监督权利的公民的人身安全，公民才敢于去监督政府官员。公民监督之所以不能够实现，在很大程度上是由于公民的一种畏惧心理。从古就有这幺一句话：“民不与官斗”，很多人是因为害怕监督举报后会产生对自己极为有害的官员报复行为，而放弃了自己行使监督的权利。那些敢于坚持正义、抱打不平、勇于同腐败分子斗争的公民，当然十分令人敬佩。可是，他们个人付出的代价确实太大了。例如，举报陕西省政协副主席庞家钰腐败案的魏建军，处处遭到庞家钰的刁难、压制、打击、迫害，但是他矢志不移、锲而不舍，坚持八年时间，向各级纪监监察机关举报。他以林则徐的“苟利国家生死以，岂因祸福避趋之”激励自己。他作了最坏的打算，为了不连累家人，与妻子离了婚。他最终告倒了腐败分子，显示了一身浩然正气，但付出的代价太大了。我们还看到有不少正义之士举报腐败分子而惨遭杀身之祸和家破人亡，不能不令人痛惜。因此，要想公民监督能够顺利开展，就必须健全法律法规，保障公民参与监督的人身安全和民主权利。

（二）、建设公民社会团体监督体制

公民社会团体是公民为了一个共同的利益需求主动自发地组织起来的独立的非政府公共组织。非政府公共组织是群众性或大众化的，优势在于其有一个广泛的、良好的群众基础，可以把来自民间的声音通过一定渠道向政府反映，为政府制定法规、政策提供参考。因此，它可以在政府和民众之间起到“桥梁和纽带”作用。

当前我国正处于经济转轨和体制改革的关键时期，非政府公共组织的产生和发展是改革开放、特别是政府改革的产物。社会主义市场经济的形成和政府职能转变的过程中，造成社会利益的急速分化和多元化，形成不同的社会利益集团，为非政府公共组织的发展提供了许多发展空间和群众基础。首先，非政府公共组织和政府的关系转变了，应该是伙伴关系而不是行政依赖关系；是协商关系而不是隶属关系；是平等的合作关系而不是上下级关系等。其次，政府改革也为非政府公共组织在公共服务社会化方面更好地发挥作用提供了空间。政府的某些社会职能完全可以让非政府公共组织来行使，大量事实证明它们完全可以办得很好。再次，政府职能的转变为非政府公共组织更好、更直接地代表各类利益集团提供了机遇和可能。现在，各种利益集团都有了产生自身代表和组织的强烈需求，在这种情况下，非政府公共组织的发展就有了重要社会基础，其组织经费、人员等问题的解决就有了客观基础。

当前的问题是非政府公共组织的发展缺少法律制度保证，其合法性地位很难保住，它们不能充分发挥监督政府的效能和作用，因此，当务之急就是建设非政府公共组织监督政府的法律制度。首先，应制定公正的标准，简化程序，承认和保证公民社会团体的合法性。其次，应规范公民社会团体活动的规则和程序，为其监督政府敞开渠道。再次，应建立相关的“社会团体法”，依法保障公民社会团体建立和监督政府的民主权利。

（三）构建自下而上的公民大众监督体系

从系统论的角度讲，公民大众只有形成自下而上的监督体系，才能以合力的最大化对公共权力实现有效监督。这是因为公民大众在一般情况下是以独立个体的或团体的分散形式存在于社会底层的；而公共权力虽为占社会人口的少数的官员所执掌，但由于公共权力具有暴力的特性，官员又处在上层建筑领域具有居高临下的优势，所以，官员对公民个体或团体往往不屑一顾，甚至依势欺人。可是,公民大众占人口的绝大多数，他们若能形成合力，那幺,地位再高权力再大的官员没有一个不害怕公民大众监督。正如古语所言，“水可载舟亦可覆舟”。和平建设时期公民大众的合力如何形成？根本途径就是通过建立自下而上的人民民主的公民大众监督体系，才能为公民大众合力的形成提供强有力的法制保障。而我国的现状是名义上全国人民代表大会是国家最高权力机关，实际上它并不具有最高权威，这不仅因为人大代表的选举制度缺少竞争机制和直接普选机制，选举只是走过场或走形式，不能真正使公民真实的表达自己的选举意志，人民“选”出的人民代表往往不能真正代表人民；人大作为国家的立法机关和监督机关，尽管它也制定了不少法律，但是有关惩治腐败和建设廉政的法律少得可怜，它没有专门的人民监督委员会去专门监督惩治官员的腐败行为；它在审议政府工作报告时也是一片赞扬声，很少有质疑，经常性的对政府政策质询不存在；特别是它对政府财政经费使用缺少拨款审批权，政府经费使用实际由各级政府领导自己执掌和决定；我们经常听到“在党中央和国务院的领导下” 这样的口号，从来没有听到过“在全国人民代表大会的领导下” 这样的口号；各级人大和政协的领导许多是由各级党委书记职位上退下来的人，人大和政协成了这些人养老和休闲的地方；各级人大决议往往也只是各级党委的决议在这里走一下过场和形式，无怪乎群众说“人大是个橡皮图章”。为了克服这些问题，真正建立自下而上的人民民主的公民大众监督体系。首先，应建立自下而上的各级全体公民大会或全体公民直选的公民代表大会的最高权威，实行年会制和任期轮选制，它们拥有对自己派生的各级政府“一把手”任免权、拥有对各级政府政策的质询权和纠正权、拥有对政府财政的预算权和拨款权、拥有监督政府和惩办腐败分子的监督权和惩罚权，全体公民（包括所有党政干部）都必须服从它的决定并对它负责。这里有必要强调的一点是，有条件召开全体公民大会的单位和地区，就不能以公民代表会议取而代之，这是公民民主原则本质要求的。否则，就会发生强奸民意的假民主的事件。其次，应当建立自下而上的由各级全体公民大会或公民代表大会选举的专门负责反腐建廉的人民监督委员会，实行任期轮选制，他们在各级全体公民大会或公民代表大会闭会期间，实施对各级政府行为的经常性监督，专门惩治贪官污吏，保证为政清廉。再次，由各级人民监督委员会从各单位公民大众中公开招聘为人正直、公正、敢于提批评意见的公民担任人民监督员，他们是不脱离自己本单位业务工作的兼职的人民监督员，实行任期轮换制，负责对本单位领导机关行为的监督，他们拥有对官员腐败行为的一票否决权。最后，还应建立充分保证公民言论自由和公共舆论监督的制度，充分让每个公民、每个社团在有法律保障的前提下，以各种方式（如报刊、电台、电视台、互联网、集会等）开展对公共权力的监督，充分发挥公共舆论监督公共权力的威力。当然，这四个方面的制度设计必须法律化，坚决打击和惩办破坏制度规范者，坚决支持和保护按制度规范行事者。若能如此，那就会从源头上和根本上治理政府官员的腐败行为，实现政治清廉。

三、建设西部有序民主的竞选制度

建设公民大众自下而上的人民民主监督政府的制度体系的第一个环节，就是公民大众通过民主选举组建政府机构。选举是公民最基本的民主权利之一，是公民选择自己代理人的过程，也是公民当选官员进入政府体系的第一大关口。如果民主选举出来的代表都是品德高尚、能力很强、全心全意为人民服务的优秀人才，那幺，由他们组建的政府就必然是代表人民利益、对人民负责的勤政、廉政的政府。因此，当今世界各国都十分重视公民大众的选举，把它看成是公民大众监督政府的首要环节。当然，建设有序民主的竞选制度也就是从源头上治理西部公权腐败的第一关口。

（一）我国选举制度的含义

我国的选举制度可以理解为狭义和广义两种。狭义仅指《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称《选举法》) 中所规范的人民代表大会代表的选举制度。广义则包括由《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)、《选举法》和各级各类《组织法》(包括《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》) 等法律所规范的人大代表选举、国家公职人员的选举以及村民自治组织和居民自治组织选举的一切选举制度的总称。

（二）我国选举制度存在的问题

1、提名和确定候选人及介绍候选人制度不够完善

提名和确定候选人是选举工作的第一个环节，它是依照一定的法律程序，将众多分散的选民意愿逐渐集中起来的过程。候选人提名和确定的过程是否民主，直接关系到整个选举的民主实现程度。我国选举法第31条规定：“由选民直接选举的人民代表大会候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并由各该选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，并在选举日的5日以前公布”。尽管选举法对提名人、提名方法、确定候选人的方式、程序都作了概括的规定，但是，由于此规定较为笼统，不够细致，在具体提名和确定候选人以及介绍候选人的过程中仍然存在着许多问题。

（1）按照选举法规定，政党和选民的推荐都是带有建议性的，地位也应该是平等的。但实际操作中却是由党推荐提名，而不重视选民的推荐提名。理由是执政党是代表多数人的意见，是经过深思熟虑、多方讨论才提名候选人的，而选民的联合提名有一定的局限性，是代表少数人的利益，是非正式的，不足以采纳。于是，通常的做法是增加政党的推荐人数，或者动员、劝说被联合提名的候选人放弃提名，或者是动员、劝说参加提名的选民及代表撤回提名，或者对当选的联合提名的候选人当选后不予确认，以确保执政党的提名人优先当选。如此做法实际上使选举成为走形式、走过场，严重挫伤了选民参选的积极性，久而久之，选民对自己的提名权和选举权便丧失了热情。

（2）由于对人大的地位和作用认识不足，许多地方常常在提名候选人的时候考虑许多“安排”、“照顾”的因素，忽视了执政党所提名的候选人是否能真正代表选民的意志是否具有创新精神。

（3）选举法第31条规定了确定候选人的办法，但该条规定仍然存在着问题：首先，确定候选人的方法是反复酝酿、讨论、协商，但法律没有规定如何具体酝酿、讨论、协商，也没有规定正式候选人名单中政党提名候选人的大致比例。其次，较多数选民的意见，是“2/3 以上”是多数，还是 “半数以上”是多数，对此也没有做明确的规定，实际操作就产生一些困难。

（4）选举法第29条规定，推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍候选人的情况，推荐代表候选人的政党、团体、选民或代表可以在选民小组或代表小组会议上介绍所推荐的候选人情况。法律所规定的这种介绍候选人方式是由别人向选举委员会或主席团介绍候选人的情况，没有发挥候选人自己的主观能动性。首先，主持选举的机构或者推荐者对候选人情况介绍的内容非常单一，而且带有片面性。只对候选人的姓名、年龄、工作单位、政治面貌等情况进行简单介绍，而不针对人大代表的职能对其参政议政能力进行介绍。其次，介绍候选人时只介绍其业绩，比如取得何种荣誉，做出何种政绩，而不对候选人作一分为二的介绍，对其不足之处避而不谈，使得选民无法真正全面了解候选人。再者,介绍候选人所采取的手段极为简单。通常就是向选民印发或张贴一张关于候选人的生平简历，这种介绍方式极为敷衍，选民从中并不能获得自己所期待的信息。同时这种介绍方式使候选人也无法充分展示自己以争取选民的支持和信任，削弱了候选人当选代表的责任感。

2、选举缺少竞争机制

我国的公民大众民主选举与西方发达国家民主选举相比较，最大的缺点就是选举缺少竞争机制。西方发达国家的民主选举的最大优点就是民主选举是竞选，后选人都是自己报名，候选人向公众大会发表自己的施政演说，候选人之间展开电视辩论。当然，这种竞选也有很大的弊端，表现为候选人竞选首先是金钱的竞选，候选人为获得选民的选票，不惜到处游说、拉票、拜票、贿票，候选人之间互相攻击漫骂，甚至拳脚相加，暗杀行刺，无所不用其极。他们的这些弊端，我们当然应该抛弃。但是，他们的民主竞选的机制很好，它不仅可以使广大选民充分了解竞选者的政策纲领，充分了解他们的人品、能力、性格、作风，而且能够通过投票选举把真正的优秀人才选举出来，把比较差的候选人淘汰出局，这就从政府组建的源头上实现了公民大众对政府的监督。我们的选举由于缺少竞争机制，不仅候选人在选举过程中处于被动的地位，而且公民大众在选举过程中也处于被动的地位，选举过程只不过是走过程和走形式，选举缺乏生机和活力，很难实现公民大众对后选人和政府的监督。

3、直接选举的范围相对狭小

目前，我国人大代表的选举实行直接选举和间接选举相结合的多层次选举方式，即县乡两级人民代表大会的代表名义上由选民直接投票选举产生，县级以上各级人民代表大会代表由下级人民代表大会选举产生，各级国家机关领导人由同级人大选举产生。这种间接选举制度是同建国以来政治、经济、文化基本状况相适应的，是符合我国当时的基本国情的。虽然这种选举制度成本低、便于组织，具有简便、效率高等特点。但是，间接选举毕竟是一种“初级的民主形式”，它使选民与候选人之间的联系受到一定阻隔，不能起到调动选民积极性的作用，而且还容易滋生贿赂选举等现象。同时,这种多层次的间接选举不能真实准确地反映选民的意愿，而且层次过多必然模糊选民与代表之间的责任关系,削弱代表与选民的联系，使选民难以对代表实施有效的监督。再加上代表素质往往参差不齐，不能够完全代表所有选民的真实意志，最后造成选民对代表的不信任，进而挫伤选民参选的积极性。

4、代表名额过多，专职代表过少

（1）我国选举法第13 条规定：“全国人民代表大会代表的名额不超过3千人。”而省级人大代表在400人到1000人之间，设区的市、自治区的人大代表在200人到800人之间，县级人大代表在100人到500人之间。由于我国人口基数大，按照人口比例产生代表的数量当然十分庞大，以致于我国在世界各国议会中按人数排名居于前列。人大代表名额过多所带来的弊端也是不容忽视的。代表人数过多，不仅造成会议成本巨大，而且还会降低立法的效率。

（2）目前我国人大代表基本上都是兼职的，并且有一部分代表是身兼数职。他们把大量时间都用在了本职工作上，只是在召开代表大会的期间才履行作为人大代表的职责。非会议期间，兼职代表们的职责履行热情并不高。退一步讲，即使人大代表也能尽职尽责，但人的精力和时间毕竟是有限的。兼职过多要一心多用，无论哪一项职责都不能达到履行的最佳状态，这必然会削弱代表履行职责的能力，影响代表作用的发挥，不利于人大工作的充分有效运转，进而影响到人民意愿的实现。

5、对代表的监督和罢免难以落实

（1）我国选举法第40条规定：“全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督。选民或原选举单位都有权罢免自己选出的代表。”但选举法只对监督权作了一个泛泛的规定，具体监督的内容和监督的方式等均未作规定，实际操作难度大。

（2）我国选举法规定选民或者选举单位对自己选出的代表有权罢免，并对罢免程序作了规定。但既有的罢免程序规定并不详尽具体，这给罢免的实现造成了难题，而且现行选举法中所规定的对区、县、乡、镇代表实行罢免，须得经原选区的所有选民的过半数同意方可。这样的规定在人口流动量极大的今天恐怕是太过严苛了，实际上使选民的罢免权化为泡影。

（三）努力创建西部有序民主的竞选制度模式

1、人大选举：从确认性选举到竞争性选举

中国乡镇一级人大代表和有下辖区的一些城市的区级人大代表的直接选举制度已经运行了多年，县级人大代表直接选举制度也运行了多年，但选举的竞争性内涵一直体现得很不充分。长期以来,我们的人大代表选举制度在其实质上是一种确认式选举制度，代表候选人一般由中共党组织提名推荐,通过法律程序确定为正式候选人,他们之间缺乏竞争性。但是，随着中国市场经济发展和政治改革的深入进行，这种确认式选举制度不能不向竞争性选举制度过渡。推动这一制度变迁的深层动力，是伴随着中国社会利益结构的多元化而兴起的公民社会及其维权行动，这种维权行动发展到今天开始体现为公民自觉、自主地要求在制度框架内进行自下而上的政治参与。这一过渡的标志是选民缘于利益需求而自主竞选人大代表，应有民荐候选人和自荐候选人两种形式。所谓民荐候选人，即非由执政党、单独推荐的代表候选人，而是由选民联名推荐的代表候选人。所谓自荐候选人，即选民自荐，经法定程序成为正式人大代表候选人，与其它候选人竞选，直接诉诸选民，希望他们投票时，在选票上不投正式候选人，而在“另选他人”一栏内选他。这在当前中国基层政治发展中具有重要的符号象征意义，标志着中国的基层人大代表选举制度正在转型，也标志着中国的民主政治正向新的阶段迈进。

2、基层政权候选人的“直选”

所谓直选，就是本单位通过差额候选人报名确定之后，候选人当众发表竞选演说，最后由全体选民直接投票选举领导人的制度。1998 年底，四川省遂宁市中区步云乡一个偏远山村进行了一场“直选乡长”的试验。在区党委的支持下,顺应民意，发布了“直选”公告，全乡共有15 人报名参选,经过13 场竞选演讲，6000 多名选民投票，选出了该乡第十二届人民政府乡长，乡人民代表大会通过决议表示“确认”。这样，1999 年1 月4 日，我国诞生了第一位由选民直接选举的乡长，也可以说是第一位由选民直接选举的政府官员。该乡还于2001 年12 月1 日第十二届人大主席团第五次会议通过了《选民公开直选第十三届乡人民政府乡长候选人实施办法》。[9]该直选模式引进了竞选机制，社会动员的强度大，实行了候选人由政党、民荐和自己报名，选民秘密划票等措施，坚持了彻底的票决制。这种直选方式随后在全国推行。

3、村民委员会和城市社区委员会的“海选”

所谓海选，就是直接从全体公民中竞选领导人的制度。基本程序是“自我报名、竞选演讲、秘密划票、公开检票、差额票决、公布结果”，充分落实群众的知情权、参与权、选择权和监督权，用公开、透明确保公平、公正，是直接选举在村民委员会选举和城市社区委员会选举中的具体实现。

从2000年年底开始，广西在坚持《中华人民共和国城市居民委员会组织法》及其实施办法的基础上，开拓创新,在社区直选的制度设计中，吸收了我国农村村委会的直接选举经验，它将城镇社区选举和农村村委会选举的成果进行了有机的整合，从而使社区居委会的选举制度取得了重大的突破。广西在条件成熟的城市、城镇社区居民委员会成员的选举中均采取由全体居民或每户居民代表直接选举居委会的方式。截至2002年9月，全区共完成1156个社区居民委员会选举，其中由全体选民直接投票选举社区居民委员会成员的有518 个社区，占社区总数46 %。绝大部分社区直选的选民参选率都达到80 %以上。[10 ]城市社区居民委员会的“海选”，彻底改变了过去由街道办事处推荐或指派候选人，再由部分居民代表选举居委会的方式，调动了广大社区居民参与社区建设的积极性。

综上所述，创建我国西部有序民主的竞选制度，不仅有利于调动人民群众当家作主人的积极性，维护公民的民主选举权利，而且能够真正把德才兼备的优秀人才推上领导人民致富的位置，从政治体系形成的第一个关口为反腐建廉提供了有力的保障。

注释：

[1]周树志主编，《有序民主论—当代反腐建廉新战略构想》，陕西人民出版社，2003年，第331页

[2]《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社，1972年版，第414页

[3]《列宁全集》第24卷，北京，人民出版社，1957年，第153页

[4] 黄炎培，《八十年来 》，北京，文史资料出版社，1982年，第148页

[5]《邓小平文选》第1卷，人民出版社，1994年版，第271页

[6][古希腊]亚里士多德着，吴寿彭译，《政治学》，商务印书馆，1997年，第111页

[7][古希腊]亚里士多德着，吴寿彭译，《政治学》，商务印书馆，1997年，第153页

[8] 《中华人民共和国宪法》，人民出版社，1982年，第17页

[9]马胜康，《步云乡两次选举的概况、比较及思考》，http ://www. chinaelections.org/ 2002年9 月12 日

[10]何永红，《令人关注的广西社区直接选举》，http ://www. jh96345. com/ 2004 月8月25日

第三节 建设西部有序民主的公共舆论监督体制

一、公共舆论监督的含义及其法理依据

公共舆论监督，从字义上解析，所谓舆论，即人们议论表达共同意见；所谓监督，就是监察督促；舆论监督是公众以言论监督政府的行为，因此，它是公共舆论监督。公共舆论监督是社会和时势的晴雨表，是某种共同性的社会心理和社会思潮的公开表露，是民意的自由的表达，是实现社会调控的必不可少的制约力量，可以起到监督政府行为的巨大作用。

公共舆论监督可分为广义与狭义两种。广义的公共舆论监督，是指公民个人和一定的组织通过传播媒介，充分发表意见、建议，表达自己意志，影响公共决策和执行，监督一切不良行为的一种社会行为。有学者指出：“狭义的舆论监督，即新闻舆论监督，在我国新闻舆论监督的实质是人民群众的监督，它是公众利用报刊、广播、电视、互联网等新闻传播媒介表达具有社会普遍性的意见，从而实现对国家、政党、社会团体、公职人员的决策、行为以及社会一切有悖于法律和道德规范的行为的制约”。[1]我们认为，公共舆论监督是社会监督体系中的一种公民大众特殊的监督形式，是民众通过各种媒介对公共权力、公共政策和社会事态进行评说、披露及至批评的一种有价值倾向的传播活动；也是现代社会赋予公民大众的一种特殊的监督权利和功能。

随着我国改革开放的不断深入和现代化建设的日益发展，特别是反腐建廉的需要，公共舆论监督越来越受到党和政府及民众的关注与重视。从1987年开始，“舆论监督”连续4次出现在党的全国代表大会的报告中：十三大报告指出，要“发挥舆论监督的作用，支持群众批评工作中的缺点错误”；十四大报告指出，要“重视传播媒介的舆论监督，逐步完善监督机制，使各级国家机关及其工作人员置于有效的监督之下”；十五大报告指出，要“把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用”。 党的十六大报告在论述发展社会主义政治文明时指出： “要加强组织监督和民主监督，发挥舆论监督的作用。” 2004年2月17日颁布的《中国共产党党内监督条例》，又明确要求党的各级组织和领导干部要正确对待并接受舆论监督，并就如何保证新闻舆论监督的健康开展做出了相应规定。在党内法规这个层面上，专门就舆论监督做出规定，这在我们党的历史上还是第一次。改革开放以来，我们党就把舆论监督提升到非常重要的位置。公共舆论监督在我国法律上有充分的依据。我国宪法第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”这一条规定的公民自由权中就包含着公民舆论监督的权利。我国宪法第45条进而规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员享有提出批评建议的权利。”由此两条我们可知，我国公民的舆论监督权是有法律依据的，是受宪法保护的。

因此，我们要加深对公共舆论监督重要性的认识，通过积极营造良好的舆论监督环境，不断增强舆论监督的有效性，为推进反腐败建设与构建和谐社会服务。

二、建设西部有序民主的公民言论自由保障体制

（一）公民言论自由的内涵及其特点

言论自由是每个公民对于政治和社会的各种问题有通过语言方式表达其思想和见解的自由。言论是公民表达意愿、相互交流思想、传播信息的必要手段和基本工具，也是形成人民意志的基础，所以，言论自由在公民的各项政治自由中居于首要地位。我国有的学者认为：“言论自由权利可以概括四方面，即：1、设立和言论、信息有关的事业的自由；2、 意见表达自由；3、 利用媒体表达思想的自由；4、 集会、游行、结社的自由。”[2]

可以说，言论的自由程度从一个侧面反映一国民主化的程度。约 翰·密尔在《论自由》一书中写道：“禁止发表不同意见这件事所独有的不幸，就在于它堵塞了获得真理的道路，因为如果真理取代谬误的机会是别人正确的意见，而你禁止别人发表不同意见，那幺，也就意味着真理会被你剥夺了；如果别人的意见是错误的，也应该允许别人发表意见，而不应该禁止，因为真理是在同谬误的斗争中产生和发展起来的，所以，应该看到避免错误和得到真理几乎是同样有益的。”[3]密尔关于言论自由的观点是就获得真理性认识的角度提出的。

在宪政体制下，言论自由权的重要性，不仅在于通过实现言论自由而获取真理；作为一种法权，其价值目标取向是维护公民民主政治权利，是公民通过言论自由而监督制约政府的权利。我国《宪法》总纲明确提出：中华人民共和国是“人民民主专政的社会主义国家”，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《宪法》 第三十五条又规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”；第四十一条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。” 言论自由和对国家机关的工作实行监督是宪法赋予人民的民主权利。人民有权利采取最便利的方式和手段，保障自己充分发表意见的机会，保障人民有效地行使民主监督的权利。与任何法律权利一样，公民的言论自由也必须在法律的范围内行使，公民言论自由必须维护公共秩序、公共安全和公共利益。否则，公民滥用言论自由权也就失去了这项自由权。就言论自由权对公共权力行使的监督作用而言，言论自由权的作用在于可以保证公权力行使过程的透明和民主,保障人民主权原则的实现。

（二）公民言论自由的主要表现形式

首先，集会、游行、示威自由是公民言论自由的表达形式。集会自由是公民为共同目的，临时集合在一定露天场所，讨论问题或表达意愿的自由，它也是言论自由的自然延伸，是扩大了的言论自由。具有共同意愿的人们，通过集会，可使共同观点为更多的人所知晓，使有关问题更趋深刻化、条理化，从而能够更好地实现言论自由所要达到的目的。游行和示威自由是公民大众在公共道路或露天场所以和平的方式聚集行走，以请愿方式向政府表达意见，以显示决心和力量的自由权利。集会、游行、示威自由都来自于公民言论自由权的延伸，三者不同之处在于表达意愿的程度、方式和方法有所差异。由于这三项自由权的行使多发生在公共道路或露天场所，参加或观看的人数众多，情绪感染性强，也容易发生与政府管理部门或其它公民的对抗，对社会影响较大，所以公民在行使这些权利时，既要符合法定程序，又要注意维护公共秩序，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其它公民的合法的自由和权利。

其次，信访上访权利是公民重要的言论自由权和行政救济权利。信访上访权利是公民宪法权利--言论自由权、监督权等合法权利的的具体表现，它表明当公民的权益受到来自公共权力等方面的侵害时，有通过法定途径行使行政救济的权利。来信来访是人民依法行使民主权利，参与管理国家经济、文化、社会事务和维护自身合法权益的重要形式；是党和政府发扬社会主义民主，保持同人民群众的密切联系，听取人民意见、建议和要求，接受人民监督的重要渠道。1995年10月28日，国务院颁布了《信访条例》。十年后，作为2005年我国第一部重大法律法规的调整，新的《信访条例》于1月17日正式颁布，并于5月1日起正式实施。新《信访条例》第2条使公民的信访权利具体化为："公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理。"第14条还规范了公民行使信访权利指向的对象包括：行政机关及其工作人员；法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；提供公共服务的企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；村民委员会、居民委员会及其成员。这部与基层民众利益攸关的新《信访条例》，最大的特点是将保护信访人权利确立为信访工作的重要原则。 当然，公民的信访权利只是公民保护自身权益的一种行政救济手段，它同公民的诉讼权利、仲裁权利和行政复议权利等法定途径构成了行政救济的整体。

最后，公民举报是公民十分重要的以自由言论监督政府的权利。公民的举报权利是公民言论自由监督权的延伸，我国《宪法》第41条第一款中明确规定公民拥有的申诉、控告和检举的权利。申诉权是公民因本单位领导或国家工作人员违法行为而受到迫害、冤枉向有关部门申明和诉说事情原由的权利。控告权是公民对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，向有关机关进行揭发和指控的权利。检举权是公民对于违法失职的国家机关和国家工作人员，向有关机关揭发事实，请求依法处理的权利。三者的共同之处在于，都是对违法失职行为进行举报、揭发。在我国，公民行使举报权可通过如下途径：（1）对违法犯罪行为向司法机关提出；（2）对违反政纪的行为向主管单位、上级单位或监察机关提出；（3）对国家机关的违法决定向同级或上级国家权力机关提出；（4）对国家机关中党的组织或党员的违法犯罪行为向同级或上级党的纪律检查委员会提出。但是，由于上述言论自由监督权的对象都是公民针对国家机关及工作人员的，而后者又掌握着管理、处罚和制裁的权力。所以，《宪法》第41条第二款对公民的举报权做出了特别的保护规定。在西部各省的反腐败实践中，根据自身的情况，也应对公民的举报权进行有效的保护。

（三）建设有序民主的公民言论自由保障体制的意义

当前，我国公民自由权利虽然在宪法和基本法里作出了规定，但是具体法律和法规还缺少具体明确的规定，我国至今还没有一部专门的《公民言论自由保障法》，因此，公民言论自由往往得不到法律的保护，公民因言论自由而惨遭打击、迫害的事例不胜枚举。例如2006年重庆彭水县秦中飞写诗揭露县委书记蓝庆华腐败行为，结果是蓝庆华指使公安局长把秦中飞关进了监狱，成为社会公众关注的“彭水诗案”。所以，国家必须具体立法，以保护公民言论自由监督政府的权利，这对于西部开发中反腐建廉具有特别重要的意义。

首先，建立公民言论自由权利保障体制，有利于集思广益制定正确的政策和地方法规。在地方立法过程中，不仅要增加透明度，让公众了解立法，而且应当鼓励民众充分发表各种言论，然后汲取合理、有益的成分，以促进立法的完善，体现人民的意志。如果不让公众充分发表意见，提出自己的看法，在法律的制定过程中，就会产生“一言堂”，甚至出现所谓的“恶法”。可以说，这在某种程度上就成了最大的“腐败”，因为它把法律公平正义的底线都破坏了。其次，在公共事务管理方面，公民也因享有言论自由，才能真正参与公共事务管理，从中发现问题，提出问题，发表解决问题的意见和建议。任何对反对意见的压制必然会影响整个社会参与公共管理。再次，公民言论自由具有重要的监督功能。公民大众占社会人口的大多数，官员只占社会人口的极少数，充分保障公民言论自由，就能对官员产生巨大的社会压力和监督效应。

三、建设西部有序民主的新闻舆论监督体制

（一）新闻舆论监督的内涵及其特点

新闻舆论监督是新闻活动与生俱来的属性，它是报刊、广播、电视等新闻媒介根据群众的意见和议论，运用新闻报道的方式，对不合乎法律、纪律、道德的行为进行报道，以促进其转变的一种监督方式。在我国，新闻舆论监督是人民群众行使社会主义民主权利的有效形式，其主要监督方式有报道、评论、讨论、批评、发内参等，但其核心是公开报道和新闻批评。

从新闻的传播过程看，新闻舆论监督由主体、客体和受众三方面组成。新闻舆论监督的客体，是背离、妨碍以及损害现行社会制度和法律所保护的社会关系的一切现象和行为。从国家重大决策的制定、执行，到各级国家机关工作人员以及公众人物的工作、行为与思想作风问题；从各种错误思潮、价值观念，到社会上的各种不良现象；凡是违反政治、法律、经济、伦理道德规定，对社会秩序所造成损害的人和事，都在新闻舆论监督的视线之内。当然，我们在这里重点要探讨的是针对公共权力行使者及公共权力组织本身的监督。新闻舆论监督在法律意义上的主体是新闻媒介，本质意义上的主体则是人民群众。新闻舆论监督的源泉并不是来自新闻本身，而是来自新闻背后需要表达的民意。新闻媒介作为大众传播工具，只是中介。新闻舆论监督的受众是社会各阶层的人民群众。作为大众传播媒介，报纸、刊物、广播、电视的生存基础在于受众市场，各阶层人民群众的受众对新闻媒介的市场具有直接的制约作用。我国新闻舆论监督的主体、客体和受众的广泛性，决定了新闻舆论监督的人民性特征。

我国的新闻媒体公开宣称自己的党性，申明自己是"党和人民的喉舌"。鲜明的党性和人民性特色，坚持党性和人民性的辩证统一，是中国特色的新闻舆论监督的基本内涵和本质特征，也是我国的新闻舆论监督不同于西方的根本性质所在。

（二）新闻舆论监督在西部反腐败斗争中作用

在现代社会，新闻舆论被当作与立法、行政、司法三大权力并列的“第四种权力”。在公众的眼里，媒体的舆论已经被视作一种力量--一种监督政府行为、捍卫社会公正、推动社会进步的力量。作为一种政治观点源自西方。早在美国独立初期，《独立宣言》起草人杰佛逊就将新闻舆论视为监督制约立法、行政、司法权力的第四种权力。

新闻舆论监督是我国监督体系中一个很重要的监督形式，它既具有很强的政治性和政策性，又具有群众性、广泛性、公开性、及时性等其它监督形式所不具备的特点。我们党历来非常重视新闻工作，始终认为我国的报纸、刊物、广播、电视等是党和国家、人民的喉舌。新闻舆论监督与司法、行政监督是一种互补的关系，它以自己的特点和优点，决定了反腐败斗争中离不开新闻舆论监督。新闻舆论监督在西部反腐败斗争中的作用体现在以下几个方面：

1、警示作用。新闻舆论监督可以起到提醒、告诫和预防的作用，个别人受到批评和监督，会使更多的人引为警戒、受到教育。“党员干部的自律意识的维持与增强不仅有赖于法律和道德方面的教育，而且有赖于外部的约束制约力量，包括在一个开放的社会形成的公共舆论。新闻舆论通过新闻媒体可在广泛范围内迅速传播，对某一具体腐败行为的谴责，也是对同类腐败行为的声讨。这样，就能推动人们内化道德信念，培养勤政廉正的意识和品质，从而起到惩前毖后的作用。”[4]陕西西安“宝马彩票案”就是一个典型案例，它的曝光使得彩票行业加强了对自身的监管和治理。2004年3月23日，西安青年刘亮摸中体育彩票特等奖，3天后陕西省体彩中心却宣布刘亮所持彩票为假票。4月，中央电视台《经济半小时》节目先后3次推出调查报道，为案件侦破打开重要突破口，涉案人员相继受到法律制裁。6月4日，刘亮领回宝马车大奖这件事影响波及全国，给全国彩票业是一个警示。

2、改正作用。新闻舆论监督以自己的公开性、反应性、传播面广的优点，不仅可以把腐败行为暴露于光天化日之下，而且可以凝聚人心，形成公众合力谴责腐败的气势，会给腐败分子造成巨大的社会压力，迫使其改邪归正。中央电视台的“焦点访谈”栏目在这方面就收到了很好的效果。

3、遏制作用。历史和现实的经验表明，新闻舆论监督具有公开性、及时性、广泛性和公正性等特点，是一种重要的监督途径。新闻媒体一抓到腐败分子的“蛛丝马迹”，就可以及时暴光，使违法乱纪的腐败行为公之于众，无处可遁。当前，新闻舆论监督在权力监督机制中的地位正逐渐上升，一些重要的舆论工具如中央电视台、《中国青年报》、《南方周末》等在反腐倡廉、揭露社会阴暗面方面发挥了重要作用。在西部地区由于社会经济、政治和文化相对来说比较落后，因此新闻舆论监督腐败在某种程度上说要比其它监督方式更为有效。例如，2001年7月17日，广西南丹发生特大矿难，当地严密封锁消息。7月31日，人民网刊发《广西南丹矿区事故扑朔迷离》，各媒体也相继推出相关报道，事件最终被曝光，责任人受到严肃查处。南丹矿难是我国首例由新闻记者最先披露的重大灾难事故。如果没有人民网的深入报道，南丹事故就不可能为外界所知，80多名矿工就可能永远含冤地下，一串贪官污吏也不会受到惩罚。此后，《人民日报》曾发表评论《假若媒体缺席……》，评论说：“正是由于媒体（当然包括网络媒体）的作用，使事故的真相大白于天下。该吸取的教训认真吸取，该完善的制度认真完善，该追究的责任严肃追究。事故隐患因此减少，党和政府的威信因此提高，人民群众对党和政府的信任程度因此增强。”

（三）建设有序民主的新闻舆论监督体制

新世纪新阶段，我们面临的国际国内舆论环境十分复杂。我国新闻舆论界本身也还存在不少问题，例如有些报刊电台电视台制造假新闻、低俗新闻，新闻炒作，夸大事实，不负责任，蛊惑人心，扇动群众，造成很坏的社会影响；另一方面，有正义感有良知的新闻工作者的新闻采访权往往难以落实，甚至人身安全无保障。为进一步加强和改进舆论监督工作，确保舆论监督报道朝着正确的方向发展，使得新闻舆论监督工作民主化、有序化、规范化、制度化，我们需要从以下几个方面加强建设：

1、新闻媒体要从“党和政府明令禁止”和“人民群众深恶痛绝”这两个方面选择舆论监督的突破口。既然舆论监督是人民群众通过新闻媒体对国家事务和社会公共事务进行的监督，那幺，舆论监督就不能事无巨细、有闻必录。新闻媒体要注意从“党和政府明令禁止”和“人民群众深恶痛绝”的结合点寻找舆论监督的突破口，做好“党和国家的喉舌”作用。

2、实现新闻舆论监督与其它监督密切结合，协同作战。新闻舆论监督是非权力对公共权力的“柔性监督”。它只有影响力而没有法律惩罚力。因此在反腐败工作中要切实保证舆论监督的顺利开展，必须通过权力监督机制的制衡才能真正得以实现，也就是要将传媒的“柔性监督”通过一定的程序和方法转化为司法、行政机关的“刚性监督”。

3、尽快制定一部《新闻法》。目前，我国有关舆论监督方面的法律还不完善。新闻媒体进行新闻舆论报道的权利来源、采访途径、责任承担等皆于法无据。媒体的任何批评都可能因侵犯名誉权而遭诉讼，甚至记者被围攻殴打之事时有发生，更是反映了新闻媒体及媒体从业人员的权利缺乏保障。因此，要抓紧时间制定一部《新闻法》，以明确规定舆论机构及工作人员的权利和义务，规定舆论者和被监督者的双方责任，为新闻舆论监督提供有力的法律保障，明确规定新闻媒体依法对国家工作人员履行职务的行为进行舆论监督，并对其宣传报道负责；有关单位和国家工作人员应当自觉接受新闻媒体的监督，新闻工作者在宣传和报道预防职务犯罪工作过程中依法享有进行采访、提出批评建议和获得人身安全保障等权利。

四、建设西部有序民主的网络舆论监督体制

（一）网络传播的兴起及其冲击力

随着因特网技术的飞速发展,网络作为一种信息传播工具，正渗透到社会和人类生活的各个角落，影响和改变着人们的生产、生活和思维行动方式。据统计，全球每天有近10 亿用户在通过互联网与他人交往和获取信息。网络和新闻传播的结合，使网络传播成了继言论、报刊、广播、电视之后的第五大传媒。言论传播靠嗓门，报刊传播靠印刷术，广播传播靠无线电波，电视传播凭图像，网络传播则可以同时把声音、文字、图像集于一身，而且能以最快的速度，直接传播全世界。网络的出现和运作极大地改变了新闻业的结构,其影响力远远超出了传统的大众传播媒介。网络传播正把传播内容的泛播变为针对个人或群体设计的窄播，实现了单向传播到双向传播的转变。网上知识信息传播速度的快捷，涵盖面的广泛,在线成本的低廉，尤其是与读者的交互性之强，都是传统媒介所望尘莫及的。这种新的媒介环境所带来的冲击，无疑也辐射到了作为群众民主监督形式的舆论监督。因此，在我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，掌握网络传播的特性，把其融入到舆论监督的过程中去，是我们目前所面临的一大新课题。另外，当网络作为一种新闻媒介进入人民生活时，不仅给传统大众媒介带来冲击，而且也给传统大众传播理论提出了新的课题，其中之一就是当越来越多的个人、组织、团体等上网成为传播者时，舆论的过于多元化和分散化导致舆论监督面临更多新情况、新问题。因此，舆论监督如何面对网络传媒，充分认识网络传播的特性，趋利避害，成为新时期我们亟待解决的问题。

舆论监督的主体、领域及方式构成了舆论监督的内在框架，网络的出现不仅冲击着传统监督观念，而且还正在颠覆着旧有内容和形式，重构着一种全新的监督体系。在传统媒体中，人民群众是舆论监督本质意义上的主体，新闻媒介则是享有舆论监督权利和承担由此引起的义务的法律意义上的主体。但由于媒体在传播过程中的把关人角色，决定了媒体已成为监督的主体，媒体代表受众的权利，实施舆论监督，受众在整个过程中处于被动地位。网络的出现彻底改变了这一局面。一方面“它淡化了媒体把关人角色，使渴望信息传播和言论自由的受众找到一个可以充分行使自己权利的阵地，尤其是对社会与自身息息相关的监督新闻表现出关注”。另一方面，“面对平民化的传播时代，网络传媒改变了精英意识，开拓平民化视野，从而赋予受众一个宽松的舆论环境，在广阔的网络信息平台中，尽可能多地为网民提供发表言论的场所和机会。”[5] 网民可以通过法律、道德两种标准过滤出舆论主流，掌握真正的主动权，从而推动网络舆论监督的发展。在传统媒体监督中， “意见的传播具有公开、广泛、持续时间长、声势浩大等特点”，在社会意见中具有独特的权威性，很容易成为“主流意见”。[6]因此，媒介表面是以一种社会身份出现,但实质上它令下级部门感到压力更大的是那双隐藏在上级媒体后面的“行政之眼”。《焦点访谈》的记者们曾把领导的“我是你们后台”这句话奉为尚方宝剑。由此可见，传统媒体的舆论监督往往是一种行政色彩很浓的自上而下的监督。网络中的舆论监督则冲破地域限制，通过电子邮件、BBS 等信息交互工具接受和发布信息，读者具有很强的自主参与性，从而真正实现了自下而上的平民舆论监督。

（二）网络舆论在公共权力监督中的突出特点

互联网技术的发展和普遍应用，导致信息传递速度的加快，也为网络媒体的舆论监督提供了技术保障。跟传统媒体监督相比，网络媒体监督具有以下特点：

1、网络传播的快捷性使舆论监督更具时效性

建立在数字化技术基础上的网络传播，信息的传播速度和信息量大是其它媒体所无法比拟的。目前互联网上每秒截获的信息量相当于美国国会图书馆的几百倍。速度上，广播、电视有时也能现场直播信息，但必须事先有准备，而网络传播无须建立广播站或电视台，也不使用大量纸张，只需将计算机接入网络即可接受和发布信息，信息的传播与用户的信息接收是同时的。新闻的概念正从“新近发生的事实的报道”变为“正在发生的事实的报道”。世界上任何一个地方一旦发生新的情况，不必等待印刷，也不必等待发行，立即就可在网上发布，世界每个角落的人们可以立即获悉。受众只需打开页面,就可获得充分的新闻信息。西北某省曾发生一起“舞女”变法官的闹剧，这场看来不可思议的“闹剧”首先由互联网披露出来，其它网站纷纷转载，后来《北京青年报》记者按网上消息来源找到当事人，进行了面对面采访,最终惊动国家相关部门，会同省市有关领导组成了联合调查组，迅速进行了查处。重庆市万州区委组织部副部长兼人事局长贾在云套用国家专项资金341万元。2007年7月把这一事实捅出来的是当地的一位“普通公务员”的网民，短短几天，浏览量达到十万余次，而他此前寄出的两封举报信却石沉大海，杳无音讯，可是网上消息一传出，重庆纪委很快对贾在云实行了“双规”。这种监督的实效性,对于传统媒体来说，是无法企及的。

2、网络的超强信息检索功能有助于拓宽舆论

监督的范围，实现监督过程的民主化因特网将监督的广延性世界范围内的计算机和计算机网络连接起来，形成一个可以容纳巨大信息量的数据库。用户可通过互联网随时随地调用所需资料，超文本链接手段又使“大众媒体”变为“个人媒体”，你可以从这点看到那点，亦可以从那点跳到这点，一改传统媒介从头至尾按顺序阅读的线性阅读模式。如果你对信息中某个人或某件事感兴趣，你还可以查看相关背景资料，获得文字图片或图像资料，同时由于互联网融文字、音响、图像、动画于一体，图文并茂,声情逼真，使网络新闻更具感染力和影响力。新浪网中的滚动新闻每分钟更新一次，每天向受众提供几百条新闻，同时“网络新闻还能够以接受搜索、访问的方式来给用户提供一个主题资料库，或总体意义上的信息仓库”，[7]为受众提供一个新闻事件完整的系列报道，甚至包括背景资料。这样一个广阔的信息领域，大大拓宽了舆论监督的范围。受众通过这样一个新闻报道群可全面了解事实真相，从而使整个监督过程明朗化、透明化，从而真正实现监督的民主化。

3、网络的交互性有助于激发受众舆论监督的主动性

传统传播媒介需特定物质条件，有着固定的地点和活动空间，受到一定的法律和规则的制约，具有公开性和可管理性。网络传播可以是群体，也可以是个体，可以公开地存在，也可以隐蔽地存在，可以是专业的，也可以是非专业的。传统媒体与受众之间的信息传播模式基本是单向的，定时定量的，受众一般只能在媒体所规定的时间内被动地选择，而在网络上，受众享有前所未有的参与度，成为媒体的一部分。受众不再仅仅是接受者，同时也是发布者,用户与传播者之间，用户与用户之间可以进行充分广泛的交流，从而使媒介能迅速地了解人们对网络新闻的反馈意见，为以后向人们提供更好新闻服务提供了可靠保证，同时也为增强媒体报道的针对性，提高报道质量创造有利条件。因此，网络真正实现了传媒与用户的等地位，建立起交互式的双向传播方式。在网络的BBS 论坛里,受众不仅能获得大量的新闻信息，还能方便地将自己的想法公布，这就大大激发受众参与监督的主动性，使他们能够公布某一现象或对某一现象大胆地提出自己的看法，从而真正实现“自下而上”的监督方式。如人民网、新华网上的BBS 论坛经常成为受众谈论时局、评论时政的重要场所，是民意最直接的体现。

（三）创建西部有序民主网络舆论监督体制

网络舆论有先前传媒所没有的优点，同时，也有先前传媒所没有的缺点，为了充分发挥网络舆论监督的功能和作用，必须规范网络舆论监督活动，创建西部有序民主网络舆论监督体制。

首先，应建立网络舆论实名制，加强网络舆论者的责任心。网络是一种数字化的虚拟世界，现在网络主体具有普遍的匿名性。在舆论公共领域里，一群隐身的匿名文本作者几乎不受限制地自由阐发各自的意见。不同用户因情绪、立场、信息等形成的体系差异及先入为主的“成见”，对同一时间或现象可以解读出完全不同的内涵和意义。网络主体虚拟性带来的更严重后果是不负责任的传播。网上充斥着的真假难辨的流言，无从证实的谣言,天花乱坠的谎言，这些都不具备有共同指向性的价值取向，无法形成共同意见和产生共鸣，也就缺乏生成舆论的土壤。所以，建立网络舆论实名制，加强网络舆论者的责任心，是遏制网络舆论不负责任的一项有效的制度建设。

其次，应加强网络舆论的道德文明建设，倡导文明监督。网络舆论具有平民化世俗化的特点，在平民化世俗化的网络公共空间里，网络的开放自由和无中心化的离散式结构为用户提供了自由发表意见的公共论坛，在这个数字化的自由信息空间里，用户的个性得到前所未有的张扬。但是，有些网民利用网络搞恶作剧，甚至搞低俗的色情表演，毒化社会空气。因此，在网络世界里也要提倡讲道德，以文明的方式对政府行为进行监督。

再次，应加快网络舆论法制化，对利用网络舆论诬陷、侮辱、漫骂他人的犯罪行为以及黑客的攻击行为，依法给予严厉打击和制裁，以保证网络舆论监督的公正性、公平性和有效性，使网络舆论监督在西部大开发中充分发挥自己的威力，为治理西部开发中公共权力的腐败、实现政治清廉、促进西部大开发顺利进行作出应有的贡献。

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人类社会有机体犹如一座金字塔式结构。如果说经济发展是基础底座，以其物质力量支持全部社会有机体结构，是社会发展的原动力，决定全社会的整体发展水平；文化观念是居于塔尖的思想上层建筑，是社会有机体活的灵魂，为全社会提供思想和智力支持，是社会发展的重大动力；那幺，政治体系就是居于塔心部位的政治上层建筑，为全社会提供制度设计和权力与权利的支持，是社会发展的直接动力和主导者，决定社会有机体的性质和发展方向。西部开发中的公共权力的腐败属于政治性质的腐败，其直接原因是高度集权的管理体制腐败所致。因此，治理西部开发中的公共权力腐败，必须直接指向政治体制改革，建设有序民主的公共权力责任体制，建设有序民主的公民大众权利监督体制，建设有序民主的公共舆论监督体制，置西部政府官员于公民有序民主的政治制度的规范、程序、监督和强制之下，那幺，官员们想腐败也不可能做到，这就为西部反腐建廉和西部开发的顺利进行提供了最重要的政治制度支撑和政治制度保障。

注释：

[1]池秀梅，《浅谈当前反腐败形势下的新闻舆论监督》，福建商业高等专科学校学报，2003年6月

[2]杨临宏、张剑，《试论公民言论自由》，云南大学学报，2003年第3期

[3]约翰.密尔，《论自由》，程崇华译，商务印书馆，1982年版，第54页

[4]池秀梅，《浅谈当前反腐败形势下的新闻舆论监督》，福建商业高等专科学校学报，2003年第6期

[5]何源，《网络中的舆论监督》，当代传播,2002年第6期

[6]李良荣，《新闻学导论》，高等教育出版社,1999年，第58页

[7]杜骏飞，《网络新闻学》，中国广播电视出版社,2001年，第73页