第三章 建设有序民主的经济体制治理西部公权腐败

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西部开发中公共权力腐败是在西部经济开发过程中发生的，是掌权者利用市场经济体制、政府金融体制、财政税收体制、审计体制、单位财务管理体制的薄弱环节和不完善，权力寻租、权钱交易、行贿受贿、官商勾结、贪污盗窃、以权谋私，追求私人财富最大化，问题本身属于经济性质和经济领域的问题，因此，反腐建廉的根本任务是深化经济体制改革，从宏观、中观和微观上建设有序民主的市场经济体制、政府金融体制、财政税收体制、审计体制和单位财务民主管理体制，大力发展经济,经济发展了,会为彻底铲除公权腐败提供强大有力的物质基础，大家的物质生活水平都提高了，官员以权谋私、贪污受贿的行为也就会成为不必要的事情, 这是直接治理西部开发中经济领域官员腐败的根本途径，是从源头上和根本上彻底铲除公权腐败的治本之策。

第一节 建设西部自由开放有序的市场经济体制

市场经济的最大特点是追求私人利益最大化,从而最大限度地调动了个人自由竞争的积极性,而商品价值这只“看不见的手”能够自发调节商品价格的涨落和商品供求关系，是社会经济资源有效配置的基础手段，能够有力地促进物质生产力和经济财富的迅速增长。在市场经济中，个人、家庭和企业是经济活动的主体。政府的角色是为个人、企业和市场提供必需的高质量、高效率、低成本的公共服务。但是，政府过度的干预又会扼杀市场经济的活力，是西部地方政府产生腐败的直接原因,对西部开发造成巨大损失，学者们把这种现象称之为“政府失效”。因此，遏制西部公权腐败现象的治本之策，就是要转变政府职能，减少政府对市场经济的干预，政企分开，政资分开，政市分开，政府要从市场交易里退出，有所不为有所为。同时，我们应当明白完善的市场经济体制会自发地产生独立、自由、平等、民主的观念，与高度集中的计划管理经济体制及高度集权的政府管理体制产生的官员腐败行为是完全敌对的，因此，建立健全西部地区企业完全独立自主、自由竞争、对外开放、法制有序的市场运行体制，是治理西部开发中公共权力腐败的必然途径。

一、西部开发后市场交易活动中腐败现象分析

西部大开发战略的实施，为缩小西部地区与东部沿海地区的经济社会发展差距提供了良机和可能。但也要看到，由于西部大开发后，项目多了，投资大了，这就会给当地实权人物大肆聚敛财富，为官商勾结搞权钱交易吞噬国有资产提供了极好的时机。同时，西部开发是在市场经济体制正在形成、计划经济遗毒严重存在这一大背景下进行的，由于法制化的市场经济尚未形成，主管西部开发的官员和寻求商机的资本家，就会利用市场经济体制的薄弱环节和漏洞，进行黑市的不法交易，大发横财，滋生腐败。事实也证明如此，近年来所揭发出来的西部贪官很多，像李嘉廷、刘方仁等这样的高官的纷纷落马更是让人触目惊心。西部开发过程既是西部地区由穷变富的过程，也是腐败滋生的巅峰时期，所以，我们必须在彻底改革高度集中的计划经济管理体制、完善市场经济体制过程中治理西部公权腐败。

（一）西部开发后市场交易中的腐败现象

1、官商勾结，权钱交易

在西部大开发后市场交易过程中，官商勾结、权钱交易主要有以下几种形式：一是直接贿赂，二是吃回扣，三是入权力股，四是找代理人。[1] 主管西部开发的官员利用对资源的控制权谋取私人利益最大化，资本家想方设法进行商业贿赂，诱惑权力，形成典型的权钱交易。双方互有需求而结成利益共同体，正所谓公仆傍大款，官商勾结发横财。 新疆阜康神龙有限责任公司煤矿７月１１日发生特大瓦斯爆炸事故，造成８３人遇难、4人受伤，是新疆维吾尔自治区成立以来遇难人数最多的一次矿难。在神龙煤矿的一份内部电话号码表中，阜康市分管安全的副市长刘小龙名列该矿领导中间。据调查，刘小龙不但收受该煤矿礼金，还以他人名义参与该矿的煤炭运输营利活动，2002年8月以来，共获利近16万元。[2]

2、贪污挪用，化公为私

腐败分子通过非法集资、虚报冒领、截留侵占、隐瞒私分等方式，将公共财物变为私人所有，以损害国家和人民的利益为代价满足个人私欲，是西部开发后市场经济活动中官员腐败的又一表现形式。

实施西部大开发战略以来，国家和贵州省都加大了对公路交通建设的投入，

自1998年至2002年，累计投入到贵州公路建设上的资金超过280亿元。大力发展交通给贵州省交通厅原厅长卢万里提供了一个广阔的舞台，他没有用这个舞台造福贵州，而是大肆侵吞公款和权力寻租。兼任贵州省高速公路开发总公司总经理的卢万里及其同僚，利用制度上的漏洞，通过操纵招投标、骗标、工程层层转包、虚开工程计价单、篡改施工图纸等手段，非法侵占了上亿元的国有资产。陕西省住房资金管理中心党支部书记王道生，在任该中心主任期间，与副主任王长生、省建设机械车辆物资总公司经理马怀礼合谋，假借西安二环经济适用房项目贷款之名，将2800万元的住房资金套出，马怀礼用于个人炒股，造成这部分资金至今无法收回。

3、滥收滥罚 巧取豪夺

某些执法机关在市场管理执法过程中，不按规定收费，在处罚违法违规人员过程中处罚机关和人员不向被罚人出据收据凭证，处罚所得收入归入个人腰包。乱摊派、乱罚款、乱收费，千方百计敛财。

2003年，西安市餐饮业承担的各项收费多达40余项，占营业收入8.39%名目繁多的收费项目，有的仅仅是有收费之名，但不提供任何服务；有的是重复收费；有的是政府保证仅在一段时间征收的费用，现在却仍在超期征收；有的收费则让人感到匪夷所思，不知所云。[3]

（二）西部开发后市场交易中腐败的危害性

1、影响西部开发战略的实施

江泽民曾指出，“对腐败现象，如果我们掉以轻心，任其泛滥，就会葬送我们的党，葬送我们的人民政权，葬送我们的社会主义现代化大业。”同样，如果我们不处理好西部公权腐败问题，也会使西部大开发这一宏伟战略成为泡影。由于腐败，使党的许多经济改革的方针、政策无法全面、准确地贯彻执行，出现了上有政策，下有对策，阴奉阳违，令不行，禁不止的现象；由于腐败，中央用于支持西部发展的资金被腐败分子私饱中囊，满足个人贪欲，出现了豆腐渣工程，房屋刚修起就倒塌，桥梁刚使用就断跨，公路还未用就裂缝；由于腐败，贪官们轻而易举地获取巨大财富，在无形中剥夺了他人获取财富的平等机会，拉大了贫富差距，影响了西部社会稳定。西部大开发的过程也是与腐败现象不断作斗争的过程，只有我们战胜了腐败，才能保证西部大开发战略的顺利推行。

2、阻碍西部地区经济的发展

经济学研究表明，在一个内生经济增长模型中，腐败通过间接和直接两种机制影响经济增长。[4]在新古典增长模型中，腐败能影响收入的稳态水平，从而在既定的收入水平下，当经济在低于稳态的收入水平运行时，腐败将降低经济的增长速度。[5]任何腐败行为都是将权力作为资本加以使用、消耗和积累增值的过程，这必然破坏社会经济正常运行。一方面政治权力不正当地介入经济领域中，导致资源的的不合理配置，阻碍了更有效的生产方式的实施，使本来可以用于发展经济的资源用在无效的活动上，造成社会资源的巨大浪费；另一方面腐败破坏了市场公平竞争的法则。权力一旦成为交换或掠夺的手段，成为侵犯市场法则却能带来丰厚利润的特殊商品，公平竞争的市场秩序必将遭到破坏，最终造成经济局面的混乱以及整个社会健康的经济机体的毁损。

3、毒化了西部地区社会风气

腐败使人失去了道德感、责任感、崇高感等人文主义价值观和各种非功利的道德观念，助长了唯利是图、奢侈浪费、显阔纵欲、结党营私，溜须拍马的不良风气，在人民群众中产生了极坏的影响。腐败分子所牟取的暴利使他们过着花天酒地挥金如土的生活，这也使周围的人心态严重失衡，使部分人民群众对党和政府丧失了信心，使党的凝聚力与向心力受到了影响。就个体而言，腐败实质上是人的道德的堕落。孔子云：“政者，正也。子帅以正，孰敢不正。子帅不正，虽令不从。”公正、正直是从政者最高的道德规范。官员的廉洁是匡扶世风的根本环节，如果党风政风不正，世风难以好转。正所谓党风正则民风正，民风正则国家昌。所以说，权力腐败严重败坏党风、政风和社会风气，阻碍西部地区经济的发展。

（三）西部开发后市场交易中腐败现象的原因

1、市场运行体制不完善为权钱交易现象产生提供了体制空隙

在制度经济学看来，在人类经济活动中，有两种权力一直在交替使用，那就是产权和行政权。当一个社会的资源配置是由产权决定的时候，那幺就会形成一种寻利的社会；当一个社会的资源配置是由行政权决定的时候，那幺就会形成一种寻租的社会；还有一种情况，即使一个在产权规则决定资源配置的社会里，如果政府在经济中的活动范围过大，行政权往往大于产权，那幺这种社会也容易形成为寻租的社会。当一个社会产权失灵的时候，人们就会去追求租金的最大化而不是利润的最大化。产权失灵所留下来的权力真空就会被行政权填补。当社会还有大量租金存在的时候，权力就会进来分割租金（设租与寻租）。

我国的经济体制在从计划经济体制向市场经济体制的转变过程中，是一种渐进式的转变，这种渐进式的转变在区域空间上，是从东部沿海地区逐步向中西部地区推进的，西部地区体制的转变要落后于东部。如果说东部经济发达地区的市场经济体制建设已逐步走上正轨的话，那幺西部经济落后地区的市场经济体制一时间还发育不全，欠缺尚多。因此，在市场调节功能尚未正常发挥调节作用的过程中，就给行政权力直接进入市场并商品化提供了条件。这一过程极易出现权力的租赁现象即产生腐败。由于西部开发中尚未形成自由、平等、法制、有序的市场交易体制，政府对经济的干预太多，是产生公共权力腐败的主要根源。

事实表明，在西部地区，市场因素对经济增长的贡献比东部地区低十多个百分点。政府对市场的参与较多，而其本身的办事效率又低，官僚作风、不规范的收费、地方保护主义更为严重，外部进入后的交易成本和经营风险较大。一些地方政府仍然对某些生产领域的资源实行着行政管制，掌握着对不少社会资源的配置权；政府官员对资金的投向和投量具有决定性影响，因而经济组织对社会资源的竞争实际上变成了对公职人员“公关”的竞争，各类经济组织纷纷利用各种关系、通过各种渠道、使出各种伎俩对公共权力的掌握者施加影响，获得他们在政策、投资等方面的优惠和倾斜，实现对社会资源的拥有和支配。[6]据陕西省纪检部门2007年报告，2006年查处商业贿赂案件242件，处理406人，涉及金额4162.5万元，治理商业贿赂主动退款264.8万余元。[7]说明西部市场经济体制不健全是权力寻租和商业贿赂的主要体制原因。

2、政府主管西部开发的客观现状为权钱交易现象产生提供了现实动因

布坎南认为，寻租活动直接同政府在经济中的活动范围有关，同公营部分的相对规模有关。西部大开发是在政府主导下进行的一项宏伟战略。政府在西部大开发中起着不可替代的领导作用。从西部开发的客观形势看，西部经济发展基础薄弱，现代化程度低，企业经济效益欠佳，基础设施建设落后，受交通、水利、通讯、能源、环境等瓶颈的制约明显。因此，要缩小西部地区与东部沿海地区的差距，光靠市场机制也是不现实的，政府在西部开发中扮演着极其重要的角色，承担着复杂的任务。西部开发对政府宏观调控的依赖程度要高于其它地区，需要强有力政府的干预。由于现实的需要就使西部地区政府拥有了更多的直接干预经济，开发的权力，而这种情况在一段时间内还会长期存在下去。在西部开发中，政府既是经济发展的关键，又能成为人为经济衰退的根源。并非在任何时候自由放任的不足都是能够由政府的干涉弥补的，因为在特别的情况下，后者的不可避免的弊端可能比私人企业的缺点显得更加糟糕。[8] 当前西部地区缺乏一套完善的政策、制度和法律体系对官员的制约，而官员则利用主导西部开发的权力，乘机以权谋私、权力寻租，形成公权腐败的高发现象。

3、官员手中权限的扩大为权钱交易现象产生提供了现实动力

西部官员腐败是在西部开发中市场经济体制不完善的历史条件下发生的，其中权钱交易、贪污贿赂犯罪表现得尤为明显。原中纪委书记尉健行曾说过：腐朽的东西往往总是依附于新生事物而滋生蔓延。[9]西部大开发中的腐败现象，正是依附于西部开发这个新事物滋生蔓延起来的。

一方面，西部大开发过程中必然要加大资金的投入，兴建大型工程，增加开发项目。西部大开发资金活动具有下列特点：一是数额巨大，过去的五年是1949年以来中国对西部地区投资最多的五年。五年间，中央累计投入上万亿元，其中，中央财政性建设资金累计投入4600亿元人民币，中央财政转移支付和专项补助资金累计安排5000余亿元。[10]二是投资渠道多。既有国家拨款、地方自筹款、国际货币金融组织的贷款、联合国和其它国际基金组织的援助款，也有外商投资款和各种捐款、国内外大中型企业的合资款、各种债券款等等。三是资金使用范围广。西部大开发既是地域性开发，又是总体性开发。因此，资金使用范围是广阔的、全方位的。这些特点，为贪污受贿、权钱交易、违法乱纪等问题的产生提供了特殊条件，给反腐败工作增加了难度。

另一方面，为了加速西部的发展，体现国家对西部地区的重点支持，国务院先后出台了不少关于实施西部大开发的优惠政策，如简化审批手续，加大建设资金投入，减免税收等等。为了增强政策在经济发展中的作用，中央政府下放了大批审批权限，增大了西部地区政府灵活发挥政府职能的权力。加上自身所具有的行政审批权，西部地区政府实际上掌握了大量的审批权限。政府的特许、配额、许可证、批准、同意、特许权分配等等，这些密切相关的每一个词都意味着政府造成的任意或人为的资源稀缺。这些稀缺资源意味着租金的潜在形成，而后者又意味着寻租活动。据中纪委研究室编的《党风廉政建设和纪检监察工作资料库》显示，2003年涉及党政干部职务犯罪的 50宗案件中，行政审批犯罪有 45 宗，占党政干部犯罪总数的%90 。一段时期以来，被判刑的74名地县（厅处)两级案犯，几乎全部是审批犯罪。行政审批腐败主要表现为：违规审批、违法审批，例如：违规批土地，批贷款，批建设工程项目，为企业上市开绿灯，非法减免企业税收等，几乎涉及所有的审批项目。所以，在市场经济体制尚未完全形成的背景下的西部大开发过程中，政府官员以权谋私，权钱交易，贪污受贿这样的腐败现象是很难避免的。

二、建设西部有序自由竞争的市场运行体制

亚当.斯密指出,市场自由竞争是创造国民财富的源泉。卡尔.马克思亲眼看到并肯定了资本主义市场经济所带来的生产力的惊人提高。市场经济的最大优点是商品价值这只“看不见的手”自发调节商品价格和商品供求关系，从而使市场成为社会经济资源有效配置的基础手段，能够有力地促进物质生产力和经济财富的迅速增长。在市场经济中，企业和家庭是经济活动的主体。政府的角色是为企业和市场提供必需的高质量、高效率、低成本的公共服务，政府干预西部开发是必要的。但是，过度的政府干预又会扼杀市场经济的活力，对西部开发会造成巨大损失。西部政府机构设置不合理，导致了政府管理职能的越位、缺位和错位，对企业投资经营活动和市场经济干预过多，是西部地方政府产生腐败的重要原因。因此，遏制西部公权腐败现象的治本之策，就是要转变政府职能，减少政府对市场经济的干预，政企分开，政资分开，政市分开，政府要从市场交易里退出，有所不为有所为。同时，我们应当明白完善的市场经济体制会自发地产生独立、自由、平等、民主的观念，与高度集中的计划管理和官员腐败行为是完全敌对的，因此，建立健全西部地区企业完全自主有序的自由竞争的市场运行体制，是治理西部开发中公共权力腐败的必然途径。

（一）转变政府职能，发挥市场在资源配置中的基础作用

首先，转变政府职能，明确政府在西部开发中的作用。党的十六大和十六届三中全会将政府职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四个方面，西部地区应按照这个要求，以科学发展观为指导，积极推进政府职能转变。完善机构设置，理顺职能分工。全面推行依法行政，强化市场监督体制，实行政府行为责任追究制度，完善政府自我约束机制。在抓好经济调节和市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。大力创新政府管理方式，使直接干预微观经济活动过多的局面得到根本改观。

在西部大开发中，必须充分发挥市场的优势，政府的职能仅限于弥补市场缺陷，职能转变后的政府的行为必须遵循两个基本原则：一是必须适应市场的需要进行适当干预；二是必须把政府干预限制在“市场失灵”的领域内，而不能替代市场的作用。[11]对于西部开发而言，政府职能既要弥补市场机制中自发盲目竞争的缺陷，又要弥补西部开发中因市场发育不良而造成的市场缺陷，这对政府提出了很高的要求。

其次， 加快培育西部多元化市场主体。西部大开发是通过西部各类企业来实施的，企业是西部市场经济的微观主体。因此，要发挥市场在资源配置过程中的基础作用，就要加快培育西部多元化市场主体，使其尽快成熟起来，发挥在西部大开发中生力军作用。

一方面，西部地区要下大力气深化国有企业改革。国有企业在西部经济结构中的占有很大的比例，但是当前西部现有的国有企业由于机制转变滞后，效率低下，经营困难，很难担当起开发主体的重任。我们要加快西部国企改革和重组，建立现代企业制度，实现政企分离，使之成为真正的市场主体。

另一方面，要大力发展和引导非公有制经济在西部的发展。东南沿海发展的经验表明：非公有制经济是促进区域经济发展的第一动力，哪一个地区非国有经济发展快，哪个地区整体经济发展就快。因此，西部地区应加快发展非公有制经济。通过制定相应的政策和法律法规，刺激非公有制经济的增长和发展。要放宽非公有制经济的市场准入条件，取消一些不允许非公有制经济进入的行业，简化办事手续，降低注册资本的门槛。在发展非公有制经济时，要坚决杜绝政府部门对非公有制企业的横加干预，规范政府的管理体制完善政府的服务功能。

最后，培育完善的西部市场体系。西部大开发只能从市场中直接获得强大而持久的动力，要顺利实施西部大开发，一个完善的西部市场体系是极其重要的必要条件。市场既是企业生存和发展的环境，也是政府间接宏观调控的中介。

第一，克服流通障碍，建立统一市场。要下决心打破行业、部门分割，打破地区封锁和地方保护，消除人为设置的流通障碍，推进商品、技术、资金、人才通过市场流动。

第二，注重培育和发展要素市场。生产要素短缺是西部大开发的瓶颈，同时，由于要素市场的不完善也极易导致腐败的产生。因此，在以后的发展中，要加快要素市场体系建设。为此，要努力培育西部资本市场、完善西部劳动力市场、规范和发展西部房地产市场，加强对土地交易的管理，杜绝土地交易过程中的违规操作和权钱交易等现象发生。

第三，建立健全社会信用体系，形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，是建设现代市场体系的必要条件，也有利于遏制政府腐败。要增强全社会的信用意识，政府、企事业单位和个人都要把诚实守信作为基本行为准则。加快建设企业和个人信用服务体系，建立信用监督和失信惩戒制度，逐步开放信用服务市场，完善以政府为主体的社会信用制度。

（二）打破垄断，建立和维护市场自由公平的竞争秩序

垄断分为市场垄断和行政垄断两种。市场垄断指企业利用技术创新，使自己的产品占领整个市场，可以通过反垄断法来对它作出限制。行政垄断指政府利用公共权力对公共资源的垄断。行政性垄断表现为：政府及其所属部门经法律法规授权而具有行政管理权的企事业单位滥用行政权力，在特定市场内限定他人购买其指定的经营者的商品或者接受其服务；限制其它经营者正当的经营活动，以排挤其它经营者的公平竞争；或者限制商品（服务）在不同地区之间的自由流通的行为；或者其它滥用行政权力不当地干预市场活动的行为。中国的垄断基本上都是行政性的部门垄断，行政性垄断是我国在由高度集中的计划经济体制向市场经济体制转变过程中产生的一种特有的经济现象。

行政性垄断对市场经济有极大的破坏作用，国情专家胡鞍钢对行政垄断造成的损失作了估算，结果表明，行政垄断带来的寻租造租已成为中国当前最严重的腐败形式。胡鞍钢一针见血的指出：行政垄断是一种赤裸裸的、光天化日之下公然进行的掠夺性腐败。[12]因此，西部政府应加大力度，打破行政性垄断，这将对打击腐败起到积极有效的推动作用。

第一，加大对行政权力的约束，加强依法行政。

行政性垄断行为是经营权与行政权相结合的产物，行政性垄断的一个重要成因就是政府对行政权力的滥用。地方政府滥用行政权力所造成的行政性垄断问题，理应通过加强依法行政，即通过对地方政府的权力制约来解决。具体而言，就是加强依法行政和加强政府法制工作，通过对行政权力的有效监督，使政府行政权力不能被滥用，即使被滥用也能及时得到纠正。

第二，要破除行政垄断，必须要给垄断行业注入竞争机制。

改善政府管制，取消市场禁入，放开垄断行业市场，是西部地区反垄断的关键步骤。竞争要重新界定政府对垄断行业管制的内容和范围，在重新细分垄断行业生产环节的基础上，对于竞争性环节，应该放开市场，引入竞争机制；对于非竞争性环节，也应制定新的游戏规则，如实行价格听证会制度，招、投标制度，在一定程度上形成市场价格和竞争机制。大幅度消减与调整行政审批是改善进入管制的另一重要举措。行政审批往往是实现行政垄断的基本途径。因此，清理并大幅度减少审批，或充分利用市场机制代替审批，是反垄断必须面对的一大任务。

第三，破除行政垄断，还需要法制的支持。

古典政治经济学家亚当·斯密认为：“为了保护经济自我调节的机制不致因反竞争的实践受到破坏和干扰，国家应当建立保护竞争的制度”[13]。以反垄断法规制约行政性垄断可以说是最重要的法律途径，限制行政性垄断行为，以达到有效制止和防止行政性垄断的目的。当然，这一途径的实现，有赖于加快反垄断立法的步伐。呼吁出台《反垄断法》或者专门用于反行政垄断的法律法规，实现对行政垄断的法律规制。

（三）完善市场的法制和法规，形成良好的市场竞争新秩序

按照马克斯·韦伯的说法，市场经济不仅仅是一种制度，更主要是一套价值观念，是由这套价值观念引申出的一种生产方式。而市场经济的法律制度也就是在这套伦理精神基础上形成的，法治经济的发展也是与这套伦理精神相配套的。对正在实施大开发战略的西部地区而言，完善市场的法制和规则，整顿和规范市场经济秩序，既是保证当前经济正常运行的迫切需要，又是防治政府腐败的重大举措。

首先，进一步完善规范市场经济秩序的法律法规体系。市场经济是竞争经济，公开、公平、公正、有序的竞争是市场经济秩序的核心。要通过法律、法规而建立和完善信息公开交流和进入市场的条件的合理和透明的制度，只有这样，才能消除任何暗箱操作行为，清洗非法经营，从而保证完备的、有序的西部经济的快速、持续、健康发展。为此，西部地区要根据客观实际和整顿规范市场秩序的需

要，进一步清理不符合市场经济发展要求的法律法规，按照立法的法定程序适时

提出制定、修订有关法律的建议，制定、修订行政法规。关于立法问题，西部地区可以借鉴一些东部发达地区和发达市场经济国家已有的法律和法规。

其次，提高市场法律法规的可操作性，加大法律责任。现在相当多的法律条文规定要幺过于笼统，难以操作，要幺责任过轻，起不得法律应有惩罚作用，从而使许多破坏市场经济秩序的行为得不到及时有力的打击，纵容了这类行为的滋长。西部地区要根据新的形势，加紧对现有法律法规的修正，加大对破坏市场经济秩序行为的查处和惩罚力度。目前，在行政执法领域普遍存在着以罚代刑的现象，从而造成对秩序破坏行为惩罚过轻的后果。为此，行政执法部门要加强与刑事执法部门的配合，该交由刑事执法部门处理的案件要严格按照程序交由刑事执法部门处理。

最后，规范政府管理和行政执法行为。规范政府管理和行政执法行为也是完善市场秩序的关键。目前有一些市场秩序的混乱，是由行政管理行为不当和越位造成的。有人说是政府的有形之脚，踩住了市场的无形之手。因此，治理市场秩序应先从清理和整顿政府行政管理环节入手，对行政管理中的违规者及腐败行为必须严惩。加快政府职能转变的步伐，完善政府市场监管体制。

三、建设西部对外开放的市场经济格局

从某种意义上说，西部大开发就是西部大开放，只有扩大对外开放才能使西部大开发取得取之不尽用之不竭的动力源泉，才能真正实现西部大开发的战略目标。著名经济学家魏后凯先生通过实证分析指出，1985-1999年间，东部发达地区与西部落后地区之间GDP增长率的差异，大约有90%是由外商投资的差异引起的。另外，1998年世界银行一份研究报告对发展中国家1970-1989年的增长进行研究发现，对外开放的国家经济年均增长4. 5%，而封闭的国家增长0. 7%。由此说明开放程度与经济增长存在强正相关关系。[14]因而西部大开发要走大开放的道路，要以开放带动开发，走开放—发展—追赶的道路。

西部地区由于地理位置的相对封闭和思想观念的落后，对外开放相对滞后，缺乏主动性的对外开放行为。开放的主体单一，主要是以政府出面招商引资，而以民间机构、企业机构为主体的对外开放规模狭小，政府管理体制、市场结构和政府行为的开放程度不高，这就为政府招商引资过程中的暗箱操作、以权谋私、权钱交易等不法行为的出现预留了空间。

市场经济按其本性讲是开放式的经济，它要建立世界市场，实现经济全球化。而公共权力腐败的重要原因就是权力高度集中，自我封闭，孤芳自赏。因此，只有建立对外彻底开放的市场经济，才能开阔人们的视野，学会文明交往，学习外国先进的经营和管理经验，显然，这是一条治理西部公共权力腐败的有效途径。

（一）树立正确的对外开放思想

首先，西部要树立大开放的思想。西部大开发是在新的世界经济形势下提出的一项区域发展政策，面临着经济全球化、全球经济一体化新环境，西部的开放要有一个全新的观念。就我国对外开放的总体战略指导思想而言，邓小平曾经提出我们的对外开放是大开放。因此，西部的对外开放也应是大开放。所谓大开放，就经济方面来说，不仅第一产业要对外开放，而且第二、第三产业也要对外开放；不仅要采取贸易的形式，而且要采取技术交流、资金往来以及其它符合国际惯例的方式；不仅要在经济上向所有社会主义国家开放，而且要向所有的资本主义国家开放。总之，我们要把整个西部经济的运行，把整个西部社会再生产过程，放到世界经济的大格局和国际市场的大背景之下，纳入世界经济的大循环之中。

其次，在西部地区扩大对外开放的过程中，特别要正确认识以下几个问题：第一，吸引外资需要有优惠政策，但是，仅仅靠优惠政策是不够的，特别是不能把优惠政策理解为待遇差别越大越好。第二，对外开放要取得长期的效果必须保证各方都能各得其所，各有所获，利益共享。所以，确保外商的正当合法权益不受侵害，对于改善投资环境和获得对外开放的成效具有极为重要的意义。第三，确立企业在投资活动中的主体地位。从以往主要依靠优惠政策吸引外资，转到主要依靠健全的法律法规、规范的管理制度、潜力巨大的广阔市场和良好优质的服务吸引外资上来。

最后，西部在引进来的同时，要勇敢地走出去，扩大对外贸易。西部地区的特点是资源多，潜力大，开发少，起点低。和东部地区相比，西部地区的对外贸易状况差距甚大，因此西部地区要充分利用自身的各种优势，借鉴国内外的经验，在西部开发背景下，以经济全球化和我国加入WTO为动力，找自己的比较优势，选择有利于发挥这些优势的对外贸易战略。在对外贸易过程中，西部不能长期依赖价廉质低的资源密集型产品出口，而是要随着经济的发展和劳动生产率的提高，牢牢把握好提高产品质量这一中心环节，下大力气提高出口商品的质量和档次，以实现对外贸易效益的增长。

（二）加强对外商投资的管理

随着西部大开发的深入和国家及地方一系列优惠政策的推出，西部地区正吸引着越来越多的外资进入，但是西部地区现行的外资管理体制和管理行为还很落后，很不适应当前西部大开发的需要，也极易滋长腐败行为的发生。为此，西部地区须加强对外商投资的管理。

首先，完善外资管理机制，强化外商投资企业监管力度。应加强部门间的协作与配合，形成监管合力。对外商投资企业的监管，需要依靠工商、税务、外汇等有关部门的鼎力配合。当前要把外商投资外方出资的真实性作为对外商投资企业监管的重点，切实做好外商投资的前期审批工作与事后管理，建立外商投资企业信息核查系统，以更好地对外商投资企业进行监管。充分发挥政府的经济管理职能，以提高外资使用效益为中心和首要管理目标，根据产业结构调整和国民经济发展需要引进外资，鼓励或允许、限制或禁止引进外资项目的管理规范化，通过政策、制度、法规、经济杠杆等，从政治、经济、技术、法规等方面正确引导和科学管理，减少外资投向的盲目性和随意性，大力提高引进外资的质量和水平，优先审批技术先进、经济适用的项目。

其次，完善西部外商投资企业监管的法律法规体系。目前西部开发中的法律基础、立法程序、运行机制等不适应市场经济发展要求，而且政策与政策之间不协调，透明度低，变化幅度大，这就相对抑制了大的跨国公司的进入，而使西部地区引进外资中直接投资项目平均规模小，技术含量低，基本是以解决就业为主，而不是提升企业生产技术和产业生产技术。由此，按照市场经济原则和规律制定

西部利用外资的法律法规和政策，使我们对外商投资企业的监管有法可依，清除法律法规的空白和漏洞。

最后，应推进针对外商投资的优惠政策的制度化、法律化。为了加快西部经济发展，缩小东西差距，发挥对外开放在西部大开发中的作用，鼓励和加快西部地区的对外开放步伐，国务院有关部门制订了一系列的优惠政策措施，优惠政策作为一种重要的宏观调控手段的作用是不容忽视的。但每一项优惠又会对经济系统造成一定程度的扭曲，同时优惠政策带来的利益必然会流出一部分，在中间环节中会造成相当大的利益漏损。因为优惠政策事实上设置了一个租金，无法阻止在经济系统中引起新的寻租活动，在整个经济系统中造成效率缺失形成许多有形无形的浪费。近来，西部一些地方政府为了招商引资，吸引技术、人才，纷纷出台一些优惠政策。这些政府行为的目的是好的，但也要警惕一些不良倾向：有些政策随意性太大，缺乏制度化的约束。因此，应该从法律上明确优惠的原则、权限、程序、范围和时限，尽可能用法定优惠替代行政优惠。应加快制定西部开发的配套措施，根据区域和行业的具体情况，制定分层次的优惠幅度，各地只能在幅度内调整，不得自行突破。凡出台的地方性政策，能够规范的，应尽量依法规范。在条件成熟时，应将优惠政策上升为法律。

（三）加快发展西部对外贸易

对外贸易是一国、一个地区对外开放的基础和起点，也是地区经济发展的原动力。对外贸易不仅有利于发挥区域比较优势，提高劳动效率，节约社会劳动，增加社会财富；也有助于引入竞争机制，引进国外先进的技术、生产方式和管理经验，培育和形成后发优势，实现区域比较优势的再造。因此，在实施西部开发的过程中，西部地区应充分发挥对外贸易对经济发展的促进作用。

首先，比较优势与科技优势相结合，丰富和优化出口产品结构。根据李嘉图的比较利益学说和俄林的资源禀赋学说，各国在生产使用本国最丰裕的生产要素的产品参与国际贸易时可以获得比较利益。西部地区资源丰富，劳动力成本低，这是最明显的优势，应当加以利用。但考虑到资源本身的可持续性差，生产呈成本递增状，当资源开发到一定程度以后，便难以再通过技术创新来提高效益水平，而且过度开采也不利于生态平衡和保护环境，所以单纯依赖资源和劳动力成本低的优势并不可取，也不利于西部地区出口产品结构升级。因此，西部地区应根据国际市场的发展重新定位，对资源产品进行精深加工，延长出口产业链，大力发展高附加值的深加工产业，增强国际竞争力。

其次，实施“外贸市场多元化”战略，大力开拓国际市场。目前，西部地区出口市场分布过于集中，有一半左右的出口商品流向港澳和日本两大市场。市场分布的这种单一化局面，受制于外方的风险较大，不利于西部地区对外贸易的持续、稳定与协调发展。今后西部地区宜实施“外贸市场多元化”战略，在继续巩固和扩大对港澳、日本的出口规模的基础上，积极恢复与发展对独联体、东欧国家的出口，大力开发西亚、北非等泛阿拉伯地区的市场，并努力打开西欧市场。[15]

最后，建立自由贸易区，开拓周边出口市场。中国西部地区与俄罗斯、哈萨克斯坦、蒙古、巴基斯坦、印度、尼泊尔、缅甸、老挝和越南等十几个国家接壤，经贸关系的互补性很强。但由于各主权国出于自身利益的考虑，均对外国商品的流入设置了相应的贸易壁垒，加大了商品贸易的阻力与难度。目前，我国应充分考虑西部地区扩大对外贸易的迫切需要，尽快与西部地区接壤的一些国家建立自由贸易区，通过进出口关税的相互减免，突破税收壁垒障碍，加大相互间的经贸开放度。这不仅可以改善与邻国的双边关系，而且有利于西部地区开辟一个更加广阔、更具活力的周边出口市场，以降低交易成本，扩大对外贸易规模。[16]

注释：

（1）《西部开发中反腐败面临的课题》http://web.wust.edu.cn/jwjc/jjwy/show.asp纪检文苑。

（2）《新疆阜康神龙煤矿特大矿难事故调查全面展开》，2005-07-13

http://www.xhby.net/xhby/content/2005-07/13/content_860964.htm新华报业网

（3）杨文奇，李 霞，李怀祖，《行政行为不规范对第三产业发展的影响》，西安交通大学学报(社会科学版) 2004年第4期

（4）威廉·伊斯特里《扭曲是如何影响增长的？》，《货币经济学》（How Much Do Distortions Affect Growth? Journal of Monetary Economics），第XXXII期（1993）

（5）保罗·莫罗：《腐败与增长》，载于《经济学季刊》（Corruption and Growth，The Quarterly Journal of Economics），1995年8月

（6）梁仲明，《西部大开发中公共权力腐败与对策研究》，《青海社会科学》2003年第2期

（7）莫瑞宁，陕西省治理商业贿赂退款260多万，西安晚报，2007年1月26日

（8）查尔斯·沃尔夫，《市场或政府》，中国发展出版社，1994，第15页。

（9）《西部大开发中的职务犯罪预防》，

http://www.xingbian.cn/template/article.jsp?id=4755刑辩网2005-05-19

（10）《关注西部开发五周年：生存发展中痛与快乐并存》

http://news.sina.com.cn/c/2005-04-12/14376364136.shtml 2005年04月12日

（11）周树志主编，《有序民主论--当代反腐建廉新战略构想》，陕西人民出版社，2003年。

（12） 胡鞍钢，《反行政垄断也是反腐败》 深圳商报，2004年8月2日

（13）亚当?斯密，《国民财富的性质和原因的研究》（上册），郭大力、王亚楠译，商务印书馆，1972年

（14）唐茂华，《西部引进外资：必要性、可能性及对策分析》，《新疆师范大学学报》（哲学社会科学版），2003.9

（15）余晓泓，《论中西部地区的对外经济贸易》，长白学刊，2002年第5期

（16）董秘刚，《中国西部经济发展报告2005》，社会科学文献出版社，2005年

第二节 建设西部政府有效的经济监管体制

市场经济有一个自身无法克服的大缺点，那就是市场竞争的自发性、盲目性所导致的生产过剩的经济危机，造成生产力的极大破坏，西方学者把这种现象称为“市场失灵”。学者们研究发现，克服“市场失灵”的有效手段，就是建立政府有效的干预市场的机制，用政府公共政策这只“看得见的手”，加强对市场经济的宏观调控和有效的市场监管。

西部大开发中中央财政对西部经济建设资金的投入力度不断增大；对西部财政转移支付力度加大；在西部地区实行税收优惠政策；在投资项目、金融信贷、矿产资源、土地使用等方面对西部地区予以政策倾斜。但是，由于市场体制不健全和政府的金融、财税、审计体制不健全，给官员贪污受贿造成可乘之机。为确保西部开发的顺利进行，有必要建立健全市场经济体制和政府对金融、财税、审计全方位的经济监管体系，杜绝经济领域政府腐败现象。

一、建立健全西部政府金融调控体制

（一）金融调控体制建设在西部大开发中的地位与作用

金融是社会资金运动的总枢纽，国民经济的重要调节器，控制货币供给的总阀门，发展经济、革新技术的重要杠杆，不仅对调控宏观经济，而且对搞活微观经济具有重要的作用。[1]

金融的融资功能，资产流动与重组功能，筹资用资风险约束功能，不仅是西部地区资本形成，缓解西部开发资金约束，改善产业结构，提高结构效益，而且促进西部企业在空间布局，产业附着，规模经济，技术层次，内部运行机制等方面发生动态的且具有效率的转变。[2]

在西部开发中，金融体系最重要的作用莫过于其融资集资作用。资金是最重要的生产要素之一，作为资金总枢纽的金融对于融通和运用社会资金促进西部经济发展起极其重要的作用。90年代末以来，西部建设加大了利用国内银行贷款力度，1999年国内银行贷款占全部基本建设投资的比重达到27%左右，比全国平均月25%高2个百分点，"十五"期间西部基础设施建设利用国内贷款总量达到3230亿元左右。例如，"西电东送"南线工程的龙头项目---广西龙滩水电站工程，其项目工程总投资243亿元，除各股东出资基岩滩水电站资产入股投资外，还需对外融资194.4亿元。这部分对外融资由国家开发银行牵头，中国建设银行作为代理，联合中国银行、中国农业银行共同参加组成的银行团提供长期贷款。其中国家开发银行提供项目贷款融资额度最大，占35.4%，其它各银行的贷款比例分别为30.4%、17.7%、16.5%，贷款期限长达25年。

利用资本市场为西部开发融资的方式主要有两种：一是为具体的项目发行债券。自1998年国家实施积极财政政策以来，每年增发的长期建设国债约40%左右用于西部地区重大基础设施建设。三峡建设债券和铁路建设债券成功发行就是典型案例；二是对经营具体项目的国有企业实施股份制改造，使其成为股份制上市公司，开拓融资渠道。例如，深市的重庆渝开发公司国有股47282400股（占总股本的52.29%）授权给重庆市建设投资公司持有，城市建设投资公司于是成为渝开发公司的第一大股东。之后，渝开发公司实施了1998年的配股方案，以1998年末的总股本为基数，按每10股配三股的比例向全体股东配售，此次募股资金全部用于投资建设奉节三峡长江大桥和石桥铺立交桥。[3]

（二）西部大开发中金融系统腐败现象分析

1、一些金融机构和公司非法融资

宝鸡市财税大检查办公室副主任兼宝证公司总经理胥宝生与宝证公司证券部经理夏嘉陵，私制空白分销合同，收买原宝鸡市财政局长李增邕，并采取不正当手段违规加盖了国债办的印章，仅一年就利用这些空白合同超发了5572万元的国债。后利用掌管国债办印章的便利条件，虚开国债代保管单，假借为其下属的通原物资贸易有限责任公司在银行等金融机构担保，以办理质押的名义，非法为宝证公司贷款，融资8678万元之多。

2001年兰州证券黑市震惊全国，涉嫌非法证券黑市交易的机构５３家。这些机构在没有任何证券营业批准手续的情况下，打着所谓"信息咨询"的幌子，明目张胆地非法从事证券业务。犯罪嫌疑人使用的这种交易系统是一个局域网络，它与沪深交易所没有任何来往，股民买的股票实质上没有在上市公司进行登记，股民资金也没有与上海、深圳交易所进行交割。这些非法机构通过代理为投资者进行所谓的股票交易，大肆收取保证金、融资利息，截留手续费和印花税等。仅１５家违法机构就诱骗入市群众８３３户，入场资金６１００万多元，造成损失资金１４６６万元。

这种非法集资案的循环形式无非是集资(高回报)-- 投资(或贷款)-- 亏损-- 支付危机--潜逃。从当时的表面情况看，这种非法集资使当地经济呈现出一片繁荣景象，金融形势煞是喜人，但从最后的结局来看，既扰乱了金融体系， 又损害了集资者利益，受损失的是国家、是百姓。

2、银行职员利用职务之便，内外勾结，贪污挪用。

在西部开发中西部地区不少银行职员利用职务之便，内外勾结，贪污挪用，私自开承兑汇票且作案手法不断呈现隐蔽化、智能化趋势。全国政协委员、香港万友集团有限公司董事长、东京三菱银行香港总行副总经理邵友保博士说：“据我了解，内地一些银行的普通信贷人员的资金调拨权力都大得惊人”[4] 情况的确如此。例如渭南建国以来最大的贪污案--"渭南第一贪" 兰荣，利用其担任分理处主任的职务之便，采取收款不入账，盗用储户在银行的账号、密码等手段，把储户款通兑到其个人账户上取出，冒用存款人户名、填写取款凭条、偷取储户存款，抽掉底卡、偷盖业务专用章、骗取储户存款，直接侵吞、窃取、骗取储户在银行的存款430万余元；采取私开存单、凭证的手段，收取储户存款本金及利息740万余元.[5]

原中国人民银行青海省分行西宁中心支行国库处官员陈志清利用在中国人民银行处工作的便利，伙同他人以制作假凭证，涂改、销毁有效票据等手段，截留转移入库资金，先后作案13笔，侵吞国库资金1549.3万元！这是新中国成立来最大一笔贪污国库资金案，也是青海省最大的一起贪污案。

这些都是银行工作人员利用职务之便贪污挪用的典型案件，将公款三转二挪，倒来倒去，最后肥了个人，坑了公家和储户。这些事件反映了一些地方的金融管理十分混乱，纪律松弛，对银行工作人员监管不严， 以及金融规定不严或无明确规定，存在有法不依、有章不循的情况，特别是有些单位的“一把手”无人敢过问，无人敢管。 “这种银行自身管理的缺陷必然会导致腐败现象的出现”。[6]

3、少数领导利用职权借贷挪用贪污

西部开发中西部地区有不少领导堕落腐化，在利欲的引诱下，破坏民主集中制原则，独断专行，为所欲为，利用职务之便，违反金融法规和贷款规章制度，以人情、关系、私利为重，在对融资风险缺乏把握或明知风险较大的情况下仍然愿意给对不符合贷款条件或非法经营活动的关系方提供利率低、还款期长、放宽额度等优惠贷款，利用信贷资金管理权以贷谋私，接受贿赂。

原宝鸡市财政局长李增邕，不正确履行职责，指示市国债办为宝鸡财政证券公司空白分销国库券合同上加盖市国债办印章，导致违规超发1850万元国库券的严重后果；越权决定将市国债办业务移交宝鸡市财政证券公司，致使宝鸡财政证券公司一年就违规超发国债9635万多元。并对该公司长期失察，使宝鸡市财政证券公司从1995年至1997年，违规超发各种国债总计达1.6亿元，截至1999年底，宝鸡市财政证券公司实际亏损1亿多元。

百色地区行署原副秘书长、中共德保县原县委书记韦尚勋犯玩忽职守，利用职权，分别从田林县工商银行借贷到由邹应魁等人介绍引进的人民币共二千三百万元，贷款期为一年。资金到位后，韦尚勋擅自决定改变部分资金投向，借贷给个体户及私营企业主共计七百四十万元。款借出后，共偿还了五万元，其余资金至今未能追回，给国家造成一千一百万余元的损失。[7]

（三）西部大开发中金融系统腐败现象的原因

1、对于上市融资企业存在着重审批、轻监管的现象。

一个公司要上市融资，从改制、申请上市、进入辅导期、递交材料、审批、再到批准上市，大约需要4到5年的时间，仅在证监会各部门的备案和最终获得批准大约需要2到3年的时间，这几乎耗尽了企业的所有耐心。此过程无疑为腐败分子提供了大量的寻租机会，甚至出现腐败分子与企业合谋长期大量骗取融资资金的现象。而在此期间企业所花费的大量隐形成本，上市后仍需由股民来承担。而一旦上市后，对于其融资行为的运作却缺乏有效监管。这就形成腐败分子凭借公共权力为企业非法融资扫清道路，企业拿所得资金供养腐败分子的利益寄生关系，可谓互惠互利，一荣俱荣，一损俱损。这就是为什幺大多非法集资的融资诈骗案件的背后会藏有腐败案件的原因所在。

2、银行贷款间接融资是西部开发外援融资的主要渠道。

例如，“西电东送”的龙头项目——广西龙滩水电站，除由各方股东直接投入的资金外，其余80%的建设项目资金全部依赖国内银行贷款。"西电东输"工程上油气田开发项目，固定资产投资部分所需资金的45%依赖银行贷款，铺底流动资金部分的70%依赖银行贷款；中游的输气管道项目，固定资产部分所需资金65%要依赖国内外银行贷款；铺底流动资金的65%依赖银行贷款。[8]这就给银行当中手握贷款审批权力的领导提供了寻租的可能性，这就形成了“关系贷款”。对于那些上市无门而又融资迫切的企业来说，通过行贿、打通关系等手段取得贷款要比其它方式更方便、更划算的多。特别是所需资金大、风险度高的投资项目，通过常规根本无法得到银行的贷款，只能通过付给银行一部分租金，从而获得贷款，这就构成了信贷资金寻租。这种关系贷款一旦形成，就会形成自增强的机制，最终形成无底的金融黑洞。所以，有必要对信贷权构建严密的制约机制，改革和创新贷款决策机制。

3、金融系统本身存在着较多的体制弊端

其一，缺少严格的存款、提款和对帐制度。贪污犯陈志清在自白中说道：“国库制度管理上存在漏洞，必须得堵塞了！”国库资金哪能转到公司或个人的户头上？但陈的第一笔都是这样作的，从未有人质疑专业银行为了揽储、互相抢账户，不按规章制度行事，他们正是利用了这一点，用假公司、假姓名或已经注销的公司及省外公司在银行开户，解付一笔笔贪污的巨款。金融机构对于支付的大宗提款有严格的规定，而陈志清一个电话就能几十万元、几百万元地把现金提出来，从未按规定办理过有关手续。以陈志清的案件为例：对帐制度不健全，钱就可以截留下来；复核规章不落实，钱就可以轻而易举地划出去。

其二，内部控制薄弱。内控制度执行落实的刚性很差，有令不行、行而不严的现象较为普遍；现有内部监督部门缺乏独立性和权威性，难以对各部门及个人活动进行有效的监督；公司治理乏力。现在很多银行的行长仍然是由行政机关直接指派，与银行之间是行政人事关系。经营者往往集人事权、财务权、贷款权于一身，这样极易引发管理不尽职，违规操作，甚至损公肥私的腐败案件；金融系统经营透明度低，再加上行业本身技术性较强，遇有专业领域违法违规的事件，旁人很难窥其要害。相关业务岗位互相制约差，有的职工缺乏责任心，往往是“事不关己、高高挂起”，即使发现问题，既不及时制止，也不向领导反映，客观上为腐败产生提供了有利条件。

其三，外部监管不力。目前的金融监管大多是处于“救火状态”，发现一起，处理一起，缺乏防范性的应对措施。金融机构的治理结构存在严重缺陷，再加上传统的干部人事制度缺乏必要的约束机制，导致金融监管者与被监管者之间人员流动的随意性很大。在我国，具体表现为大量的金融监管官员主动"下海"和少数金融机构负责人"上岸"到监管部门任职。而对于这两种现象，有关部门都没有任何限制性规定，即使是证监会出台的《证券经营机构高级管理人员任职资格管理暂行办法》，也依然未对监管者和被监管者之间的角色转化做出明确限制性规定。由于缺乏明确的规定和约束，证监会官员摇身一变为证券公司高管人员的案例屡见不鲜（详见下表）。

名 称 所在公司及职务 原所在单位及职务

胡关金 国信证券总裁 深圳证管办

姚 刚 国泰君安证券公司总裁 证监会期货部主任

黄卫明 国泰君安总裁助理兼人力资源部总经理 期货部职员

刘 波 南方证券公司总裁 上海证券交易所

李凤梧 国信证券副总 深圳证券交易所

雷 波 华鑫证券公司总裁 中国证监会副主席秘书

王文博 广州证券公司副总裁 广州证管办

张桂庆 国信证券常务副总裁 证监会上市监管部处长

肖时庆 东方证券总裁 证监会发行部副主任

吴敏文 世纪证券总裁 证监会发行部

王珠林 西南证券公司副总裁 证监会发行部借调

徐鸣镝 西南证券总裁助理 证监会上市部职员

王 斌 北京证券的副总经理 证监会上市部二处处长

李鸣山 海通证券公司总裁 上海证券交易所副总经理

（资料来源[9]）

（四）治理西部大开发中金融系统腐败的对策建议

西部大开发中金融调控体制的建设重点应该放在投资融资体制、贷款决策机制、金融系统内部管理与监管机制三个方面。

第一，强化市场机能，减少行政审批，加强对上市融资企业的监管。

根据许多国家的经验，凡是市场能够解决的问题，政府就应当少管，只有那些市场解决不了的问题，才需要发挥政府的作用，以弥补"市场缺陷"。在某些领域，即使是市场解决不了的问题，也应当尽量交由市场中介组织去解决，发挥中介组织的约束作用。所以，我们对要上市的公司的资格审批过程进行重构，减少不必要的环节。正所谓"皮之不存，毛将焉附"。将行政性审批范围和手续缩小到最低限度，就可以大大减少金融官员的"审批权限"和"自由裁量权"的空间，从而减少通过腐败行为牟取暴利的机会。同时建立并加强必要审批中各相关部门的相互约束机制，完善并深化对上市公司融资运行过程的监督和管理。

第二，改革贷款决策机制

首先，进行以市场为导向，开发、受理、评审贷款项目。对受理评审项目的标准和业务流程进行重新设计，确保贷款的质量。在项目评审上，从注重工程技术分析转向注重市场预测和财务分析。对贷款项目进行严格评审，实行评审与审查的分离，建立防火墙，防止人情贷款。设立评审管理、市场与产业分析、财务分析等三个审查部门，对评审部门的评审结论从不同的角度进行审查，由审查部门向银行贷款委员会汇报，由贷款委员会集体审议决策。三个审查部门不允许直接与客户接触，而是通过对资料和数据的分析，判断贷款的风险大小。在评审部门和贷款委员会之间构筑起一道“防火墙”，形成对评审权的制约，有效抵挡人情贷款。

其次，借鉴国外先进银行全面风险管理的经验，强化风险意识，明确风险责任，加强内部管理。为了严格控制信贷风险，建立起“业务推动、风险控制、稽核监督”三条线并行的业务运行管理体制，将原有的“防火墙”由评审之后移到评审之前，将风险控制浸透到信贷管理的全过程。业务推动部门在风险控制边界内最大限度地开发、评审项目，发放贷款；风险控制部门负责确定资产负债规模、资产质量、核销能力等风险控制边界；以稽核部门、监察部门构成的稽核监督线负责发现、处理风险控制管理问题，维护前两条线的相互制约、相互促进关系，保证各项业务的健康运行。

再次，借助社会力量，实现融资民主。以“融资民主”为核心，建立行外“三师”参与项目评审制度和独立委员审议制度。在项目评审阶段，从行外聘请行业技术专家、会计师、律师参与项目评审，由“三师”对贷款项目提出独立评审意见。在项目审议阶段，建立独立委员审议制度。独立委员从总行和分行行长中经培训、考试后选拔产生。每次贷款项目审议与会的独立委员是随机抽取的，评审材料提前两天发给独立委员，独立委员对项目评审情况提出质疑，评审人员负责回答，最后由独立委员独立进行打分投票。贷款委员会综合“三师”的意见、独立委员审议结论和风险控制部门关于资产负债、风险边界及法律合规性意见，进行决策。独立委员投票否决的项目贷款委员会不能批准贷款。实行独立委员审议制度可以改变传统的贷款决策模式，打破行政审批和少数人决策大额贷款的格局，把民主机制贯穿于贷款决策的全过程，将民主集中制与资本市场原理方法结合起来，充分体现公平、公正、透明的原则。

第三，加强金融内部管理与监管体制建设

1、建立强有力的金融内部管理体系。

深化银行管理体制改革，完善银行内控制度，严厉打击犯罪，从根本上堵住融资活动中的各种违法违纪现象。首先，商业银行应按决策系统、执行系统、监督反馈系统相互制衡的原则进行内部控制的组织结构的设置，以完善内部治理。各系统要进行权力分解，各司其职，决策者不能违反或超越决策程度。执行者应在职责和权限内行使职权。内部监督系统应建立评价和处罚制度，保证监督系统的独立性和权威性。

其次，加强对重要岗位、决策及高层管理人员，特别是主管领导和直接责任人的监督力度。建立高层人员信息档案，并进行动态监控。银行内部部门要积极实行金融机构内部普通岗位轮换制度和高级要员岗位轮换制度，同时实行重要岗位(会计、出纳、信贷、储蓄)离岗审计及领导岗位离任审计，以有利于及时发现和防止违规经营和犯罪现象发生，有利于问题得到及时解决，将定期检查与离岗离任检查相结合。

最后，狠抓制度建设，夯实基础，增强防范力度。重点强化制度约束机制与相互制约机制。定期开展 “查漏洞、找问题、整章建制、强化内部管理”活动；将那些建立有联系的各业务部门及各岗位之间相互制约状况作为防范的重要环节来抓，使业务工作置于多个环节的制约监督之下，达到用制度管理人的目的。

2、建全高效的外部监管体系。

首先，强化银监会的监管力度，建立央行与三大金融监管机构的协调机制，建立危机预警和紧急处理系统，改进并完善不合时宜的金融监控准则。

其次，一方面，尽快改革金融监管部门现行的干部人事制度，实行金融监管官员职业化，并强化金融监管官员的职业道德教育和理想教育，使金融监管成为大多数金融监管官员为之奋斗终生的伟大事业；另一方面，应加快推进金融机构改革，建立和健全金融机构的法人治理结构和干部人事制度，大力培育金融机构经理人市场，使搞好金融机构的经营管理成为广大金融机构高层经管人员为之终生奋斗的唯一目标。

最后，建立公共监督机制，实行政务公开，建立健全科学合理的金融业务程序，并把办事标准和程序公布于众，接受民众监督。

二、建立健全西部政府财政税收体制

（一）财政税收在西部大开发中的作用

财政部门作为国家四大宏观经济调控部门之一，为西部大开发的顺利进行提供着重要的经济保障。它具有以下重要的作用：第一，组织财政收入的作用。将分散在纳税人手中的税款集中入库，保证政府获得稳定增长的财政收入，从而为西部开发的大量资金运用提供基础条件。第二，调节经济的作用。税收可以调节供给和需求量在总量和结构上的平衡，可以配合国家发展战略对产业结构进行调整和引导。第三，收入分配的作用。政府可以通过课税调节各类企业的利润水平，可以通过个人所得税缩小收入差距。第四，监督和管理经济活动的作用。在税收征管过程中，税收机关对纳税人的经济活动进行监督和管理，有利于保障国民经济健康发展，维护宏观经济稳定。第五，通过政府投资性支出为西部开发提供必要资金保障。第六，通过公共转移支付，促进西部社会保障体系建设，并实现对社会特定成员的各种补贴，稳定居民正常秩序。

实施西部大开发战略以来，国家预算资金更多的投向西部地区，1996-1999年，西部地区预算内基本建设投资占全国的比重由20%提高到了23%，2000年这一比重提高到了25%左右。此后，国家预算内投资70%以上都用在了中西部地区，西部地区所占比重达到50%以上。例如，青藏铁路建设项目投资采取中央政府独支方式，全部262.1亿元投资资金均由中央政府（及其授权的铁道部）承担，其中中央财政预算内基本建设资金（含发行长期建设国债年份的国债资金）196.6亿元，占75%，纳入中央财政预算管理的铁路建设资金65.5亿元；目前全国各林区的生态环境建设资金来源渠道包括中央和省级财政资金、各级育林基金配套等自筹资金、外资和国内银行贷款等，从四川省来看，这三项资金来源的比重分别为72%、16%和12%；三峡工程资本金全部由中央政府采取建立三峡工程专项基金的办法直接筹集，并为此专门设置了直接管理和协调工程建设各项工作的政府专门机构--国务院三峡工程建设委员会--中国长江三峡工程开发总公司。三峡工程融资方式呈现多元化特点，三峡工程建设资金总额1468亿元，其中资本金843亿元，占资金比重的57.4%，由三峡工程建设基金、葛洲坝电厂提价后利润、三峡电站2003--2005年利润三项构成；债务融资625亿元，占资金比重42.6%，由国家开发银行贷款、发行企业债券及向国内商业银行贷款、出口信贷三部分组成。

按照国家制定的西部大开发规划，根据有关部门制定的"十五"计划及2010年规划，今后10年西部铁路大中型项目基建投资将达到1000亿元；西部国道主干线与出入境公里建设项目投资约8000亿元左右；西部60多个支线机场建设所需投资约为150亿元；西部出入境信道建设总投资估算预计将达到9150亿元；"西气东输"工程包括将天然起输送到上海和将川渝地区的天然气输送到中部的湖北、湖南地区的工程项目总投资估算在3000亿左右；"西电东送"工程包括水电站及相关电网工程投资，据国家电力公司测算也将需要1500亿元以上。退耕还林、天然保护林等西部生态环境保护工程，需要预计投资150亿元左右；在天然林保护和造林方面，国家林业局已计划在今后10年内，在长江上游及黄河中下游地区启动造林绿化工程，投资预计1000亿元。[10]

以上情况表明，国家财政部门在西部开发中无论是以直接投资人的身份出现，还是以建设资金筹措组织人的身份出现，都为西部开发的资金提供起到了至关重要的作用。

（二）西部开发中财政工作腐败的表现及危害

1. 税收征管工作不严

西部开发中西部地区许多税务部门依法治税力度不够，变通、越权、受贿而就低处罚等现象时有发生；有的地方擅自制定税收返还等变相减免税措施，不仅返还了地方收入，也返还了中央收入；也有一些地区为了保基数或出政绩，采取“非常”措施，实行税收“空转” ， 或收"过头税" 、"寅吃卯粮" 、"买卖税款" ；还有的在税收检查中对违纪行为的处罚因受罚人的行贿而被阻，大事化小，小事化了，征收"人情税" ，甚至和纳税人一起策划，偷骗国家税款。以上种种在使得税收流失的同时也滋生税收征管人员的寻租性腐败。

例如，柳州市国家税务局局长、党组书记杨立峰，玩忽职守，将税款借给他人使用，造成400万元无法追回，并采取多种手段共贪污公款336万多元，多次挪用公款950余万元。杨立峰一案最特殊的一处在于，他涉嫌挪用的近千万资金全部来源于税务资金，主要有两个来源：一是柳州市各税务分局成立服务公司，给企业开发票，"凭空来的一笔财"；二是利用职权为企业减免税收"取得的收入"。这个案子实际暴露了税务系统的许多漏洞。

“广西出口退税第一案”的刘周虎伙同玉林市粮油食品进出口公司（简称粮油公司）原经理梁金题、王桂秋（该公司干部）及广西国税局干部黄开庆、钟文豪等虚开增值税发票499份，骗取国家巨额税款合计4.69亿余元。后指使张湖南等采用虚假手段，以粮油公司和防城港进出口贸易公司名义申报退税，分别取得退税款2289万余元和1370万余元。梁金题、欧阳秀芳（粮油公司干部）与张文凡虚开增值税专用发票283份，价税3.09亿余元，取得退税款2671万余元。[11]

税收腐败的产生具有较大的经济危害和社会危害，它影响着财政税收资源配置、收入再分配、经济稳定增长三大职能的履行，其具体表现在：

第一，税收腐败将削弱并扭曲政府资源配置职能。首先，税收腐败直接增加了政府的资源损失，将政府资源非正常性地转移到税务人员和纳税人手中。通过对于征纳税的共谋，税务人员和纳税人将从腐败行为中受益，这种共谋行为的唯一成本负担者是政府，因双方得到的利益均来自于政府应取得的税收收入。其次，扭曲了政府配置资源的能力，对于正常经济秩序的运行产生了更大的损失。一般情况下，由于贿赂和腐败造成对某个税源的损失，会从其它税源中予以弥补。这时会扭曲生产要素市场和劳动力市场的相对价格，产生税收的超额负担，因此它的隐性损失比政府收入的直接损失危害更难以估计。[12]最后，税收腐败会削弱政府机构的信誉度，降低政府行为的权威性，从而使政府运用资源的动机和能力受到怀疑，无形之中增加了政府行政行为的运行成本，削弱了政府资源配置的能力。

第二，税收腐败将扭曲税收对经济要素收入的再分配功能。税收是政府介入市场分配进行再分配的一种手段，但由于税收腐败的出现，使得原有的再分配初衷不能实现，并导致税收流失的加剧。[13]从纳税人个人考虑，将一笔钱用于贿赂或用于公共开支并无区别，但从社会总福利看，会在再分配领域形成非正常的资源流动，而且这种资源流动是违背了政府调节收入分配初衷的，社会资源会迅速地向那些有特权的阶层发生转移，以权谋私、权钱交易的结果必将是社会财富的更加不正常的积聚，税收腐败为其发生提供了空间。

第三，税收腐败将影响西部经济的稳定和增长。根据世界银行的报告(1996)，腐败会产生较低的私人投资和较慢的经济增长，税收腐败会吸蚀较多的政府收入，为了维持政府的正常开支，政府将不得不采取其它收入措施以弥补漏洞，无论是增加货币发行量还是提高利率，吸引私人贷款，都将会冲击私人部门对于西部的投资，影响西部开发投资主体的经济行为，随之冲击经济稳定和正常增长。

2.挪用和贪污专项资金现象严重

西部开发中西部地区有不少基建项目资金、社会保险基金、扶贫资金等专项资金长期脱离财政管理，致使专款无法专用，滋生腐败现象。其中尤以基建的资金流失触目惊心。例如，陕西省定边县畜牧局原局长张景福套取、挪用国家退耕还林还草专项补助资金４．２万元据为己有；局长刘忠利用虚假收据，挪用种苗补助费2.94万元。[14]

举世瞩目的三峡工程也发生了腐败现象。2000年9月1日,全国人大常委会委员长李鹏在美国接受侨报专访时承认，三峡工程确实发生了腐败。腐败现象主要出现在库区移民过程中。[15] 三峡移民工程自1993年全面实施,到1999年底,国家已累计投入移民资金176.8亿元，22万居民已完成重新安置工作。据检察机关统计，六年来三峡工程库区移民工程共发生贪污、挪用、侵吞移民资金案件138起,涉案165人,仅在1998年，就有4.73亿移民资金被违纪违规使用，占当年总移民资金的12%。其中最为典型的是重庆市丰都县原国土局局长(三峡工程库区建镇署前署长)黄发祥利用职务之便贪污移民资金1556万元。重庆万州移民署官员万素梅在1997年9月到1998年12月间，多次盗用移民资金进行赌博，结果尽数输在麻将桌上,债台高筑,欲罢不能,被判处无期徒刑。[16]

扶贫资金，是国家拨给老百姓的“救命钱”，但一些贫困地方的官员竟敢将其吞食。宁夏回族自治区同心县是国家级贫困县，县计生局办公室原主任马忠国等贪污国家专项资金25.5 万元，同时违规收取农户资金3.117 万元。[17]；云南昭通市(2001年撤地设市)是国家重点扶贫的特困地区之一，2000年全区人均ＧＤＰ为2193元，仅为全国的31.3%，云南省的47.3%。昭通市的11个县市中，有10个贫困县。1997年以后国家拨给昭通大量资金用于扶贫，由于管理混乱、缺乏监督机制，以致扶贫资金除被有关部门挤占、挪用外，还被一些乡镇和村干部利用职权虚报冒领，进行私分；盐津县落雁乡原党委书记王碧海、副乡长熊永友等十余名乡村干部贪污扶贫款24万余元；镇雄县卫生局用世界银行扶贫贷款购买药品后，收受售货单位11万余元的贿赂。

产生以上种种腐败的原因在于：其一，对于专项资金的使用缺乏相应的责任机制，使得资金乱用没有相应的责任承担者。其二，用于西部开发的专项资金的运作脱离财政监控，财政部门在重点项目的建设过程中只充当“出纳”的角色，资金拨付以后的跟踪管理比较薄弱。其三，目前国库转移制度是层层下拨形式，在这个过程中就给腐败的发生提供了机会。其四，对于专项资金使用好坏情况没有适当的绩效反馈体系，造成财政部门对资金划拨后的使用结果无法掌握，无法及时对优者赏劣者罚，无法形成各地区对资金合理使用的良好制度约束环境。

（三）防止财政税收腐败发生的制度建设

1.完善税收管理体制建设

第一，以合理分权为基础的权力制约机制。这一机制的核心是合理分权，通过不同权力机关之间形成监督、被监督或相互监督的关系，以增强对于税收腐败的制约。在税收执行阶段，应该注意科学设置各级税务机关的内部机构，实施合理分权，形成上下级之间的相互监督与平级机构之间相互监督的两种监督体系。应注意以下几个原则：一是应由具有明确法定职权的机构或人员做出行政行为；二是权力的行使应相对独立，权责界限明确；三是设立严格的权力运作程序，通过程序的严格设置，以规范自由选择权力的执行；四是建立完善的责任制度，实现岗、权、责相统一。配合外部司法审查，加强内部自查，建立严格的责任追究制度。内部审查应将重点放在三个方面：对适用税收法律准确性的审查，对纳税人税收法律事实认定的审查，对税务机关做出行政内的审查。在进行审查的同时，还应尽快建立规范的税收行政责任追究制度和责任落实制度。

第二，以提高税务人员素质为基础的职业道德制约机制。加强对税务人员的综合素质教育，从根本上提高他们的税务行政运用能力。更为重要的是通过学习、培训，增强税务人员道德修养，帮助他们形成正确的权力观，培养他们勤政廉政为公共利益服务的意识和品质，使他们能够自觉地以内心的道德力量抵制外在的不良诱惑，自觉严格要求自己，行使好自己手中的权力，从而减少因道德风险而产生的税收腐败。

第三，以赋予纳税人权利为基础的权利制约机制。通过国家法律及时赋予纳税人相应的监管权利，借助纳税人的自身维权监督，制约政府权力，实质上是促使纳税人成为监督政府行为的力量，属于民主监督。权力制约机制意在税务机关内部的相互制约，道德制约机制强调培养税务人员自我制约能力，而权利制约机制是公民(纳税人)对政府的外部监督，是一种理所当然的公民民主监督。

第四，增强税收管理透明度。首先要求全部税收法规对所有纳税人公开，向全部税收行为当事人公开所有合法、合理的正常税务处理程序，从而为其它纳税人监督税务人员的行政行为提供可以参照的依据；其次要求加强对于纳税人有关涉税信息的搜集和调查，很多发达国家的实际税收管理经验表明，通过对纳税人进行精确、规范、高度自动化的税收数据信息管理，税收腐败行为的曝光率大为提高；最后对于税务人员的收入、支出状况应该透明，可以从中发现许多端倪。

第五，加强监管，提高查获概率，加大处罚程度，增强税务人员爱岗敬业的责任心和荣誉感，对防止税务人员腐败具有较好的作用。此外适度提高税务人员所得到的待遇水平，将提高税务人员腐败的“门槛”，使税务人员对自己的职业和工作更为满意和珍惜，这显然有利于防治税收腐败。

2.加强专项资金管理体制建设

第一，进一步完善计划管理，健全责任制约机制。要进一步加强专项资金项目的计划管理，做到立项科学、切实可行、资金安排适当，执行项目计划严肃认真，确保专项资金及时足额到位，满足项目建设的资金需求。

第二，强化对专项资金运作的监控力度，建立基建投资财务督察制，将财政投资的基建项目纳入财政的监管范围。专职财务督察负责监督建设单位资金使用和基建工程预算执行，参与工程概预算的审查，并且协助和监督那些利用银行贷款项目、国债转贷资金项目的主管部门及单位健全还贷措施，落实还贷资金，按期足额归还银行贷款、国债转贷资金本息。改革基建决算制度，堵塞财政资金流失漏洞。财政部门要介入政府投资的基建项目资金使用全过程，直至决算的全过程。在基建项目管理中，建设单位不再管理建设项目的资金，而是在必要的时候有责任协助财政部门或有关部门进行项目管理。财政部门由国库直接将资金拨付给施工单位。当资金拨付70％的时候，请审计部门介入决算审计，财政与审计双审计，双保险，以防有人做手脚。少了建设单位这个中间环节，所节约的资金就可以回归财政部门。

第三，还必须加快推进财政国库管理制度改革，规范国库集中支付制度，减少财政转移支付资金的运转环节，对财政投资非经营性基建项目资金实行“直通车”管理，减少资金在逐级下分时出现的重新分配，层层盘剥现象。

第四，建立专项资金使用绩效评估体系。从专项资金使用的经济效益、社会效益、生态效益三个方面建立全面的绩效评估体系，对专项资金的整体运作情况和运作效果进行评价，并辅之于相应的奖惩体系，对于绩效优良的地区给予一定奖励，让其充分发挥模范作用，激励其它地区仿效，对于绩效差的地区给予一定惩罚，纠正不良行为并警示其它地区。

三、建立健全西部政府审计监督体制

(一)审计监督在西部开发中的作用

审计是西部大开发中反腐败的利器，其重点是审查金融、财政、企业的财经状况的真实性如何，是否有重大违法违规问题和经济犯罪，财政资金的管理水平和使用效益如何。

资金密集型的领域历来就是反腐败的前沿阵地。正如马克思在《资本论》中分析的那样：“如果有20%的利润,资本家就会蠢蠢欲动；如果有50%的利润，资本家就会冒险；如果有100%的利润，资本家就敢于冒绞首的危险；如果有300%的利润,资本家就敢于践踏人间的一切法律”。[18]建设行业是个资本密集型行业，项目的运作需要大量的资金支持，在工程建设招投标--建设期间--竣工验收结算整个建设周期中，每个环节都影响着工程的总造价。而西部开发的重点正是在于多项大型工程的建设，比如三峡工程、"西电东送"工程、"西气东输"工程青藏铁路建设等等。所以，充分发挥审计职能，利用审计手段加大反腐工作力度有着十分重要的意义。

2004年全国上下刮起了一阵"审计风暴"，审计署提交了一连串令人震惊的腐败清单，如长江堤防隐蔽工程建设有关责任人以权谋私、大肆受贿，采取各种手段弄虚作假、偷工减料，多结工程款1000多万元，致使工程质量令人担忧；负责投资粤海铁路的粤海铁路有限责任公司原领导班子5名主要成员集体私分了657万元建设资金等。近年来全国各省区陆续有数十名交通厅、建设厅的有关领导因经济犯罪而被查处。

西部各省市的审计工作也为西部开发的顺利进行做出了巨大的贡献。例如，甘肃2001年1月至11月，全省共审计单位3638个，查处各类违规资金20.4亿元。截至11月底已有87.4％的违规违纪资金得以纠正。同时全省强化和开展了对农业和环保、社会保障、公路建设、广播电视等专项资金的审计。[19]

根据新疆审计部门提供的数据，自1998年到2002年6月，新疆各级审计机关共审计单位(项目)9803个，促进增收节支15.4亿元，发现和查处重大违法违纪案件65件，有48人受到党纪政纪处分。新疆在六年的预算执行审计中，共查出违纪违规问题资金154亿元，已收缴财政2.95亿元，减少财政支出11.7亿元。

陕西省在2004年全省审计工作中共查出违规违纪金额１０６７万元，挽回经济损失８８３．４万元。[20]

（二）西部开发中审计工作存在的问题

1、审计工作"一阵风"

目前，我国的审计工作体现出明显的“风暴”型特征，即在一个时间段之内全国上下蔚然刮起一股审计之风，各地区都在此时集中力量狠抓审计工作，表面上看来似乎审计颇有成效，其实“风暴”本身就存在着问题，它说明审计工作还没有成为一种制度化的、例行的、必需的监督手段，仅仅是处在非常规运作的状态，而当这股“风暴”刮过之后，就又将其抛掷脑后，审计难以充分发挥它动态实时监督的重要作用。

2、审计独立性较差

独立性是审计的灵魂，我国《宪法》赋予审计机关依法独立行使审计监督的权利。但从我国现行的审计体制来看，审计署隶属于国务院，在国务院总理的领导下开展工作；审计机关实行双重领导体制，审计机关负责人的任免权在同级政府。审计机关一方面审计政府，一方面由政府领导，实际上成了政府的内部审计机构，审计的监督职能大大削弱。同时，我国《审计法》规定，审计机关履行审计责任所必需的经费由同级政府的财政保证。审计机关与财政部门是监督与被监督的关系，而审计经费由同级财政部门审批，客观上势必会影响审计机关对财政部门的监督力度，不能保持实质上的独立，审计结果难以客观、公正。

3、审计范围、内容不全面。

西部某些地区某些机构尚未被列入到国家审计的范围之内；已纳入国家审计范围的，其审计内容基本没有超出财政财务收支真实合法的范畴，效益审计尚未深入开展；对领导干部的审计侧重于离任审计，而领导任期经济责任审计的开展颇为缓慢，即便是有任期内的审计，也是蜻蜓点水，形式大于内容；对西部开发中的各种专项资金的使用、落实情况审计不足。

4、审计工作的公开性和透明度较差

我国现行国家审计制度规定的审计结果的报告路径是审计机关向政府汇报，政府将结果报全国人民代表大会（简称“人大”）审议，再告之社会公众。由于现行国家审计实质上是政府的内部审计，对于一些重大问题或涉及某个领导的问题，审计机关可能不敢报告，即便报告了也难以通过政府这一关，即便通过了也可能成为大大“缩水”的报告。同时，我国《审计法》规定审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果，但并没有将向社会公布审计结果作为审计机关的法定义务，审计机关在可以公布也可以不公布审计结果的选择中，出于对审计结果是否全面、客观、公正的担心以及对公布审计结果会给自身带来影响的考虑，往往带有“不求有功但求无过”的选择倾向。因此，在现行的制度安排下，社会公众处于信息严重不对称的地位。

5、审计配套机制建设滞后

第一，审计监督的实施机制不完善。研究我国审计监督的实施机制不难发现，无论是审计监督的纠错机制，还是审计监督目标的选择机制都很难适应审计监督的需要。审计过后的处理工作往往处于尴尬的困境。第二，明显缺乏与现行审计监督相匹配的保障与激励约束机制，各审计机构及人员在工作中难免心存疑虑，工作的积极性不足，难以及时发现腐败的萌芽；缺乏责任风险机制，对实施监督的主体应承担的法律责任既不够具体也缺乏操作性，对监督不作为或监督效力低下所应承担的责任没有作出明确规定。第三， 缺乏对审计监督成果的绩效评估体系，缺乏对审计人员工作状况考评的内部制约机制，未建立完善的审计质量监控体系，未确立严格科学的审计质量考核指标体系，没有形成对审计监督的监督控制体系。

6、审计手段落后

目前，我国审计工作仍采取传统的手工查账方式，高新技术的运用较少，没有实现审计信息的共享，审计工作就像一个个的孤岛，难以发挥最大的合力抵制腐败。

（三）建立健全西部开发中审计监督机制

1、强化审计监督的独立性

首先，各级审计机构的财政经费单列，实行“直通车”式的由国库统一支付，使审计机构脱离各级政府的财政约束。

其次，充分发挥社会审计的力量。主要是指由注册会计师依法承办的社会审计。注册会计师依法并接受委托,以第三者的身份对委托单位的经济活动进行客观、公正、全面的评价并出具法律公正性的审计报告，以此为委托人和有关方面服务。[21]

2、扩大审计范围，完善审计内容。

首先，深化国家审计的范围，逐步推广对县、乡一级的审计。由于西部大开发中有很大一部分是关于农村、农业建设的，大笔的资金会随之进入到各级县、乡负责人的手中，而县、乡一级领导者对其使用情况应该纳入国家审计的范围。

其次，积极开展并完善效益审计。效益审计的目的是评价有关部门履行职责而耗费公共资源的经济性、效率性和效果性。它主要围绕一个项目、一项活动、一项决策甚至一项政策，其产生的经济性或效率性或效果性涉及与评价密切联系的一切证据。其审计范围更广，专业性更强，针对性更强。在此，我们可以借鉴英国国家审计的经验：其国家审计署的工作重点是效益审计，政府绩效评估需要用到三个标准：1.是否花得少，是否尽可能少花钱多办事，以最少的资源取得最好的效果；2.是否花得好，通过比较投入资源与产出效益进行评估；3.是否花得明智，通过比较预期效果与实际效果进行评估。如果发现重大腐败案件，国家审计署在司法部门介入之后并不就此止步，而是继续追踪有关部门是否采取补救措施并提出相关建议。当前效益审计的重点对象应是西部开发中一些地方部门和单位领导人决策失误造成的重大损失和浪费问题，最明显的表现是固定资产投资领域存在普遍浪费现象，如盲目决策、低水平大规模重复建设、“政绩工程”、“形象工程”、“地方工程”等现象屡见不鲜。如何有效监督国家西部开发资金的投资效率和效果，应成为审计机关的一项重要任务。

再次，完善干部经济责任审计制度。坚持离任审计与任中审计相结合，经济责任审计与财政财务收支审计、基本建设投资审计、专项资金审计、绩效审计相结合；积极开展专案审计。一方面，国家审计要加强与司法部门联系，积极配合纪检监察和司法机关查处贪污受贿、侵占国家利益、偷逃税收、化公为私等违法违纪案件，惩处腐败分子。另一方面，在各项审计业务中，应贯彻“全面审计，突出重点，注意发现大案要案线索”的方针，把检查腐败问题和滥用职权问题作为审计的重要内容，一旦发现线索，要紧抓不放，一查到底。

最后，加强对西部开发专项资金使用与管理情况的审计。一是全面审计与重点审计相结合，突出重点。通过召开座谈会等有效形式了解有关情况，索取和熟悉有关资料，采取基层填报，逐级汇总的方法获取有关审计报表和表格，尽量扩大审计覆盖面，在全面掌握情况的基础上选择重点。从账外找线索，从账内抓问题，既要查微观问题，又要反映宏观方面的共性问题。二是上下结合，找准突破点。在审计实施过程中，要把对西部各省财政、计划等部门的审计与各下属单位和项目建设单位的延伸审计有机的结合起来，在立足全面审计的基础上，发现延伸审计的重点和疑难问题，自上而下找重点，自下而上搞突破。三是审计查证与审计调查相结合，扩大审计影响。有些情况单从账面上是不能解决问题的，发现和查出重大违纪问题更不容易。在审计实施过程中，组织一定力量对专项资金管理使用中存在的普遍性、倾向性问题进行专题调查是搞好各种专项资金的有益补充。这既能保证专项资金审计有一定的广度和覆盖面，又能安排一定的力量把主要问题查深查透，提高审计质量。四是审计工作向基层资金使用单位延伸，通过对管理较为薄弱的基层单位资金使用情况的审计更容易发现问题。五是向与审计任务关联的外部环境延伸。西部开发资金的投向取决于西部开发的相关政策，而政策是否得到落实、是否达到效果不单单取决于专项资金的使用，更需要方方面面的统一行动。通过对审计任务相关事项的延伸，就能够发现西部开发政策落实当中需要完善的问题。

3、增强审计监督活动的开放性

首先，审计监督队伍应走出审计系统，做好审计监督的宣传普及工作。审计系统可以组织审计监督理论专家和实践专家为基层干部群众、大专院校师生、各级党政领导干部做有影响的审计监督报告，并通俗介绍审计监督的基础知识。

其次，在审计监督的过程中，应充分吸收新闻媒体监督、公众监督的监督成果，尤其对一些社会关注的热点问题、焦点问题，审计监督与上述监督有机结合，互相借鉴，如果条件成熟，可以组织上述监督部门或单位开展监督论坛，建立全社会的监督网络。

最后，增强审计工作公开透明度，完善审计公告制度。审计机关公开行使审计监督权，向被审计单位和社会公开审计，包括公开审计程序、审计标准，公开审计结果，总之，向一切相关者公开一切可以和能够公开的行政事项，使相关者知情、参与、监督。扩大审计结果的效用，让社会各界都来参与对政府权力进行制约和监督。

4、加快审计配套机制建设的步伐。

首先，完善审计监督的实施机制。对审计监督的实施机制进行重构和整合，集中力量，加大监管力度，改善监管的措施和手段，从而提高审计监督的效率和效果。完善审计监督的实施机制必须在遵循系统、充分、灵活原则的基础上，重点解决好以下问题：(1)审计监督规范的制定和实施，都要明确界定相关部门的权利和责任，使之具有相应的动力和压力。 (2)参与审计监督的各审计主体之间应当实现相互制约、相互监督、相互合作，及时发现审计监督中存在的问题，实现整体功能的最大化。(3)建立和完善审计监督的纠错与目标选择机制。(4)理清审计监督思路，转变审计监督方式，提高审计监督的效率和质量，促进审计监督步入规范化、经常化、合理化轨道。

其次，建立对审计监督成果的绩效评估体系。它包括：(1)审计监督质量的控制，具体包括虚假审计报告的控制和审计监督信息相关性的提高；(2)选择最能够揭示问题本质特征的审计监督方法，对审计监督的全过程进行监控；(3)对审计监督结果进行可信度检验，并组织专家进行系统评估；(4)通过审计监督网站以及意见箱广泛听取政府职能部门、被审计单位、新闻媒体以及公众对审计监督效果的综合反映。

最后，建立审计监督的保障与激励约束机制。审计监督的动力来自两方面，即一方面来自自身社会地位的提高；另一方面来自外部的激励。无论是政府部门党政领导，还是企事业单位党政领导要承认审计监督的管理作用，树立监督也出生产力的观念，大力支持审计监督活动，为审计监督活动的开展提供必要工作保障。具体来讲：(1)各级政府或企事业单位应建立审计监督专用经费。(2)对产生社会效益和经济效益的审计监督成果，应视同优秀的社科成果予以精神和物质两方面的奖励。（3）对监督不作为或监督效力低下所应承担的责任、应受到的处罚做出明确规定。

5、创新审计监督的现代技术方法。

一方面，要不断改革审计手段，更多地运用调查、询问、核对、追踪等技术方法，探索好的经验和做法，提高审计人员多方面的能力，从而扩大审计成果，增强政府审计的威慑力；另一方面，加快审计信息化建设。建立区域或全国性的审计监督信息网，进入审计监督信息网的审计信息要具有相关性，即要满足审计监督的需要。加强审计人员的计算机知识和操作技能的培训，配置必要的计算机设备及相关软件。

注释：

[1] 杨艳琳，《现代财政与金融教程》，北京：首都经济贸易大学学报，2003.1

[2] 谢丽霜，《西部开发中的金融支持与金融发展》，大连：东北财经大学学报，2003.6

[3][8] [10] 汪文祥，《西部开发重大基础设施投融资方式研究》，北京：中国计划出版社，2002.1

[4] [6] 王京韬，《资深银行家为入世指路》 [DB／OL]．http：／／www．cbt．corn．cn／cbmews／fromend／news.asp

[5] 华明 飞跃 吴蔚，《陕西渭南第一贪被枪决 私开存单侵吞公款1170万》，华商报，2001年11月12日

[7] 黄朵城，《广西百色地区行署原副秘书长韦尚勋被判刑》，中新网南宁，2001年9月26日

[9] 魏加宁 杨守海，《“证监会系”掌管下的券商们》，经济观察报，2001年11月19日

[11]廖正彩 卢业新 许安，《广西出口退税第一案开庭》，检察日报2002.2.10

[12]郭庆旺，《当代西方税收学》 [Ｍ]，大连:东北财经大学出版社，1994.

[13] 梁朋，《税收流失经济分析》 [Ｍ]，北京:中国人民大学出版社，2000

[14] 边江，《陕西定边县畜牧局套取挪用退耕还草专项款被查处》，新华网西安2002年５月２２日

[15] 《中国官方承认三峡工程确实发生了腐败》, 2000年9月4日, http://www.xici.net/b11715/d459594.htm

[16]王治国, 《西部开发：预防职务犯罪》,人民日报，2000年06月28日

[17] 庄红韬，《宁夏三干部套取‘少生快富’工程款被查处》，人民网http://www.people.com.cn/GB/shizheng/14562/2365887.html

[18] 马克思.《资本论》 [Ｍ]，北京:中共中央党校出版社,1983,(3):347

[19] 罗成志，《甘肃2001年审计查处违规资金20.4亿》，法制日报2001.12.16

[20] 李茗，《陕西审计查处违规资金1067万》，新华网西安，2004年６月１８日

[21] 刘洪民，潘宇，《关于健全会计监督体系的几点思考》，[J]理论观察，2004年第2期

第三节 建设西部单位财务民主管理体制

治理西部开发中公共权力腐败，不仅要从宏观上建设有序民主的市场经济体制，从中观上建设政府有效监管经济体制，而且应当从微观上建设单位财务民主管理体制。这样，有序民主的经济制度建设才能形成完善的体系，才能完全彻底地消除西部开发中经济领域的公权腐败。

一、建立健全西部官员合理的薪俸制度

建立健全西部官员合理的薪俸制度，对于治理西部开发中公共权力腐败问题，具有十分重要的现实意义。

首先，我们应该明白建立健全西部官员合理的薪俸制度与艰苦奋斗之间的辨证关系。从形式上看，似乎提出建立健全西部官员合理的的薪俸制度与提倡发扬艰苦奋斗精神是矛盾的，其实，二者并不矛盾，而是相互依存、相互制约、相得益彰、相互统一的。我们的党政干部肩负着领导国家建设的重任，掌握着国家的经济命脉，其行为直接关系到公共利益。党政干部既不是喝风饮露不食人间烟火的神仙，也不是清心寡欲的苦行僧,其日常工作和日常生活当然需要一定的物质基础的支持。因此，必须建立健全西部官员合理的薪俸制度，才能使肩负重任的党政干部解除后顾之忧，抵制腐败毒素的侵袭，才能在国家各级政府机构中聚集起德才兼备的栋梁人才，尽心竭力地做好本职工作。如果没有合理的薪俸制度做保障，党政干部整天考虑家庭生活问题，就很难抵挡得住腐败之风的袭击，极容易走上腐败之路。

同时，我们也应当看到坚持艰苦奋斗精神具有促使党政干部奋发向上，自强不息，公私分明，勤政廉政，增强拒腐防贪免疫力的意义。只有坚持艰苦奋斗精神，才能深刻认识到贪污浪费、挥霍享受，置国家和人民利益于不顾，不仅是一种严重的腐败，而且是人生的耻辱。只有树立这样的观念，在对外对内的经济往来中，面对国外富裕的物质生活享受，国内大款挥金如土的消费方式，才不会自惭形秽，紧随其后，同流合污；面对改革后利益格局的调整中，暂时处于相对不利状况时，也不会愤懑不平，心理失衡，意志消沉，行为失范；面对自己掌管的金钱和物资的诱惑，才不会公私不分，化公为私，损公肥私，假公济私；特别是在面对不法分子“金钱炮弹”和美色的凌厉攻势下，才不会神魂颠倒，主动投靠，缴械投降，与不法分子沆瀣一气。我国老一辈革命者以保持清贫为政治本色，拒腐蚀，永不沾。这个优秀传统，我们一定要继承和发扬。

西部官员合理的薪俸制度与艰苦奋斗的关系是相互依存、相得益彰、目标同一、不可偏废的。西部官员合理的薪俸制度，侧重于强调“以俸养廉”；坚持艰苦奋斗则侧重于“以俭防腐”。“以俸养廉”是“以俭防腐”的物质基础，“以俭防腐”又是“以俸养廉”的内在本质和道德基础；没有“以俸养廉”这一物质基础，“以俭防腐”容易流为毫无约束力的形式主义，显得苍白和空洞；没有“以俭防腐”，“以俸养廉”又会失去内在约束力，同样难以持久。只有把二者有机地结合起来，才能充分发挥各自的功能，起到对腐败现象标本兼治的作用。

其次，我们应当树立合理的官员薪俸观念。当今世界各国实行的官员薪俸制度基本上有三种观念做指导：一种是所谓的高薪养廉，一种是低薪度日，还有一种是中薪保廉。所谓“高薪养廉”，是指政府官员的薪俸水平高于社会平均工资数倍以上，以供养官员廉政。所谓“低薪度日”，是指官员薪俸水平低于社会平均工资水平，或薪俸收入在一个社会中难以维持个人和家庭基本的生计，艰难度日。所谓“中薪保廉”，是指政府官员的薪俸水平达到社会平均工资水平，足以保障官员廉洁从政。

官员低薪制不适合任何一个国家政府官员生存的实际需要。一般言之，低薪制之下是没有人愿意当官的。特殊地讲，低薪制可使一些人坚持一时，而不可能持久。从反腐败角度分析，低薪制之下不可能有官员的尊严和权威，极容易使政府官员受生活所迫，为维持家庭的基本生存需要而走向腐败之途。此类腐败行为又极容易得到人们普遍的谅解与宽容，于是违纪不究，执法不严比比皆是，腐败得以自然泛滥与蔓延，以至经济发展严重受阻。所以，官员低薪度日制是不可取的。

现在不少学者鼓吹“高薪养廉”是遏制腐败的最有效的方案。他们的基本思路是：与其让官员们通过不合法的途径来获取财物，不如干脆给予其高薪和优厚待遇，加之严刑峻法，使腐败者感到搞腐败得不偿失，腐败就会得到有效扼制，因此，有必要实行“高薪养廉”。同时，由于官员工作繁重，且公众要求高、责任重大，也应以高薪补偿他们的辛劳付出。而且“高薪养廉”可以使官员的家庭生活水平、子女所受教育水平、养老和医疗保障水平维持在一个较高的层次，有利于使行政官员解除后顾之忧，更加忠于职守，秉公办事。最后，“高薪高福利”作为一种市场信号，还可以通过利益关系的调节机制，吸引大批精英人才到政府机构工作；也可以作为一种激励手段，增强政府官员的责任心，提高办事效率。例如，新加坡、智利等国实行“高薪养廉”为基础的一系列廉政勤政措施，取得了令世人注目的成就，成为举世闻名的“廉洁之邦”。

我们认为，“高薪养廉”不一定是反腐败的最佳方案。首先，因为实施这一方案是需要有高度发展的生产力水平和雄厚的物质基础作保障，我国就不具备这些条件。其次，高薪只是廉政的必要条件，并不是充分条件，历史上大多数贪污受贿者并不都是因为缺钱，而是生活相当富裕。再次，新加坡、智利实行高薪养廉并没有完全解决腐败问题，事实并非像有些人吹嘘的那样。最后，高薪制为社会两极分化带了头，势必加大社会分配差距的扩大，必然引起社会公众的普遍不满，埋下了更危险的社会不安定因素。

我们主张我国在反腐建廉过程中实行“中薪保廉”政策[1]。其理由如下：第一，我国当前低下的生产力发展水平，只能允许国家对官员实行中薪制，这是我国的物质经济基础这一客观现实和基本国情所决定的。第二，实行“高薪养廉”的国家基本上是一些小国家和地区，其管辖范围小，人口少，面临的困难与问题也少。相反，西方一些大国且经济十分发达（例如，美国）实行的就不是高薪制，而是“中薪”制。我国也是一个大国，而且正处于社会经济体制转型和市场经济初建阶段，面临的困难与问题错综复杂，经济发展水平远远不能与美国相比，当然，只能实行中薪制。第三，人们的生活不仅仅是物质生活，而且还有精神生活。如果一个人道德品质恶劣，精神空虚颓废，再高的高薪制也不能避免腐败问题。如果一个人道德品质高尚，一心为公，那幺，再辅以中薪制，就完全可以保证其廉洁。第四，中薪制是指工资（薪俸）标准。其实，我国的官员（干部）除工资外，还有特殊的一系列职务消费补贴，例如，住房、医疗、用车、电话、会议补助等等，还有其它津贴和奖金，如果把这些待遇都加在一起，应当说，干部的生活水准已处在中上等水平。加之公职作为一种职业，因为是为公众服务的，因此，受到社会的尊敬和羡慕。所以，无论在物质上还是精神上，担任公职的人都有一种优越感。第五，我国尚处在社会主义初级阶段，生产力水平还十分低下和落后，当前社会两极分化又在急剧扩大，在这种历史条件下，如果再对官员实行高薪制，势必带头造成社会贫富两极分化，势必引起公众的不满，引发社会不稳定。相反，中薪制有利于干部联系群众，保持社会稳定。第六，就薪金制的四大功能：保障、补偿、激励、调节约束作用方面而言，中薪制完全可以实现。第七，从宣传角度讲，中薪保廉更易于被各方人士所接受。相反，低薪制容易引起公职人员的失落感和心理失衡感，公职人员心理上难以接受。虽然高薪制会使政府官员满意，却不能让社会公众满意，因为高薪制会造成社会贫富两极分化，势必引起公众不满。所以，在三种薪金制中的最佳选择只能是中薪保廉制。第八，马克思主义者一贯主张无产阶级国家应当是最廉价的政府，我国干部队伍在共产党长期培育下，已经形成官员艰苦朴素联系人民群众的好作风，以及官员是人民公仆、全心全意为人民服务的好传统，我们今天不应当丢掉这些好东西，而应当大大发扬，中薪制就是抵制腐败保证廉政的最佳选择。

再次，西部官员合理的薪俸制度应当贯彻职、权、责、绩与物质利益相统一的原则。职、权、责、绩、利不明确是产生腐败的原因之一，建立严格的干部考核和奖惩制度，无疑是铲除腐败的一项有力措施。实行职、权、责、绩、利相统一的原则，建立职、权、责、绩与物质利益统一的考核和奖惩的制度，使公务人员可以预见到一些约定的因素以及可预见性事件带来的收入。在这种情况下，如果冒违反国家的法律和政纪、党纪之险去寻求那种不确定的额外收入的话，不仅可能会丧失事先约定的利益，丢官丧职，而且可能会锒铛入狱，形成巨大的腐败成本风险和压力。相比之下，按事先约定的规则努力工作为最优选择。不仅如此，这样还会吸引优秀分子加入公务人员行列。公务人员职业在利益保障机制下其收益是稳定的、有充分保障的，为之承担的风险则又是事先约定的，可预测的和可控制的。因此，有优秀品质和天赋较高的人对公务人员职业的选择就成为必然。可见，将职、权、责、绩与物质利益相统一，形成公务人员职业的利益保障，不仅能够限制、控制、消除公务人员对腐败行为的选择，促使其工作效率最大化，而且能够吸引德才兼优的精英人才加入公务人员行列，防止腐败产生。当然，这只是一种政治清廉的可能性，并不意味着腐败问题的现实解决。问题关键在于如何将职、权、责、绩与物质利益相统一，确定科学的、严密的、具体的、明确的职、权、责、绩度量尺度，公平合理的物质利益分配标准，使公务人员的收益与其承担的职责和风险相适应。换句话说，就是如何用物质利益来保障公务人员“以权谋公”，不发生以权谋私和对腐败行为的选择，这是必须加以具体系统解决的问题。

最后，西部官员合理的薪俸制度应当实行职务基本工资加岗位津贴和奖金制度。其中，基本职务工资应按职务级别确定；岗位津贴除岗位责任津贴外，应把过去暗补的职务消费改变为明补津贴，应包括住房公积金、医疗保险、交通费、通信费等；奖金应根据单位年终考核结果上下浮动，年终考核业绩优秀者奖金数额可向上浮动基本工资的10-100%。考核不合格者，应将其基本职务工资下浮10-50%。连续3年单位考核不合格者，应强令其辞职，离开公务人员队伍。对于工作中立功和有重大突出贡献者，单位应给予一次性重奖，以产生示范效应。在国民经济正常增长的条件下，公务人员的工资也应定期递增，增长幅度应高于同年通货膨胀指数。为了防止虚报、假报、谎报业绩和领导打击报复事件的发生，年终评议应采取单位民主、公开的评议形式进行，以利群众监督。西部官员合理的薪俸制度，不仅有利于调动西部官员在西部开发中勤政廉政的积极性，而且也为他们抵制腐败提供了有力的物质基础支持。

二、建立健全西部单位经济民主决策制度

（一）单位经济民主决策在西部开发中的作用

早在一百多年前，马克思在设计以生产资料公有制为基础的联合劳动形式时，就提出了“自由平等的生产者的联合体”的概念。他指出，在联合体中，“将按照共同的合理的计划自觉地从事社会劳动”。[2]这就是依靠劳动者实行经济民主管理的初始观念。列宁在总结社会主义经济建设经验时指出："必须让愈来愈多的劳动者亲自参加经济管理和新的生产的建设"。[3]毛泽东在上个世纪六十年代读苏联《政治经济学教科书》时指出：“劳动者管理国家、管理各种企业、管理文化教育的权利，是社会主义制度下劳动者最大的权利，是最根本的权利。没有这个权利，就没有工作权、受教育权、休息权等等”。邓小平也明确指出；"为了实现四个现代化，我们所有的单位必须毫无例外地实行民主管理，使集中领导和民主管理结合起来。" [4]以上论述都告诉我们：在西部开发中各单位同样必须实行民主管理。

从现代民主的要求看，现代民主要求决策由利益相关者共同做出。单位是职工和管理者的共同体。单位运营的好坏，与双方利益相关。所以，从保护双方利益的角度出发，单位的相关决策尤其是经济决策需要由职工参加表达其意见，如果职工对单位重大决策如果没有决定权，但他却要承担单位经营的巨大风险，这就完全背离了民主管理的原则，而且极容易使得少部分人的决策权力失去控制走入歧途引发腐败[5]。

中共十六大提出，“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。”单位决策民主化是指必须保障广大职工能够充分参与决策过程，在决策中反映职工的根本利益和要求。职工参与经济决策可以提高决策的科学性、民主性，使单位的决策与管理更加符合民意和反映实际情况，并对那些具有腐败倾向的分子形成一定制约作用，防止腐败发生，保证单位经济运作的正常进行。

（二）单位经济决策不民主是产生腐败的重要原因

首先我们来看一些在经济决策不民主的单位中所发生的腐败案例。昆明三聚磷酸钠厂厂长、中轻依兰（集团）有限公司董事长、总裁黄俊虎，利用职务之便安排该厂财务处负责人马某用公款帮助解决其子的入学赞助费；为欧亚公司谋取利益，收受贿赂。[6]云南省德宏州潞西市遮放糖厂厂长、德宏州糖业办副主任的邱美春，利用手上的权力大肆收受贿赂，数额达４９７．８万元，并先后５次侵吞遮放糖厂的公款８０余万元，伙同他人挪用德宏州烟草公司的公款３７０万元进行营利活动。原中国农业银行云南省开远市支行马街营业所主任马鸿彬，利用其职务之便，采取冒用他人姓名，伪造贷款凭证、自批自贷等手段，将农行信贷款120万余元私自借给他人进行营利活动。[7]原贵州省桥梁工程总公司副总经理蔡义前，在贵州省桥梁工程总公司承建贵毕公路、贵新公路、崇遵公路等重大工程期间，利用职务之便，将工程相关项目私自批与他人，收受他人财物共计一百四十八万余元，此案涉及原贵州省交通厅厅长卢万里等多名地厅级、县处级干部。[8]

分析以上案件的共同点可以发现，单位内部经济决策体制不民主是横生腐败的重要原因，相关领导尤其是单位“一把手”经济决策权过大，职工无法参与经济运作的决策过程，领导者手中掌控的经济权力得不到有效的制约，致使领导违背民主管理的原则滥用职权，经济决策全凭个人意志，其合理性、可行性根本没有进行任何评估，更毫无民主可言。

目前，单位经济决策中存在着以下非民主的弊端：

第一，经济决策程序不规范。目前我国行政决策尚未建立起严禁的程序和完整的规范，不少政府部门、企事业单位行政决策往往不经过扎实的调查、认真的分析、充分的讨论和缜密的论证，由行政首脑“拍脑袋做决定，拍着胸脯表决心，拍着屁股推责任”。一些单位决策继续沿用传统的思维定势，对重大经济投资项目和经济问题的决策缺乏必备思考，如无可行性分析，无工程技术评估，无市场调查预测，无民意调查和社会心态分析，凭印象、凭感觉、凭热情进行决策。主观决策、重复决策、错误决策时有发生，致使国家对西部的投资根本无法发挥其应有的作用，更使得腐败横生。

第二，没有良好的内部议事规则，公民参与经济决策的权利被忽略，决策的民主化程度较低。综观我国现行的行政决策体制，相当一部分政府部门、企事业单位，尤其是某些基层单位，尚无明确的议事规则，致使决策往往停留在传统的领导个人说了算的方式上。例如，许多地方和基层部门仍是一把手独揽大权，严重忽视决策活动的民主化；职代会对重大决策的审议往往流于形式，形成“厂长开口，代表举手”的现象；领导班子对某些议案虽有讨论，但无意见交锋，一把手说了算，形成决策上“一把手绝对权力，二把手相对权力，三把手没有权力。”

如果决策活动不民主，就无法了解民情、反映民意、集中民智，失去社会公众监督，就必然会成为个别人、少数人的关门定案，其随意性和失误自然在所难免，腐败也就会随之发生。相反，只有在民主决策的条件下，使行政决策者意识到权力和责任的对称，认识到珍惜民力的重要，才能避免盲目随意的决策，避免由此带来的经济损失，降低腐败产生的可能性。所以，要遏制企事业单位腐败现象，必须从领导手中的财权，经济决策权入手，扎牢“钱袋子”。

（三）加快单位经济民主决策制度建设

首先，改革资金支出的决策体制，成立专门的民主决策领导组，全面推行“会审制”、“联签制”和“民评制”三项制度，加快经济决策民主化建设，最大限度预防经济决策的失误和腐败的产生。

第一，完善“会审制”。“会审制”就是对各部门、各企事业单位的经费管理、基建立项及重要项目的支出，一律由专门的审定会议进行集体研究决定的经济决策制度。会审内容由各有关科室在会之前书面提交民主决策领导组，由领导组根据具体情况确定会议议程，并召集有关人员参加会议。同时，必须有会计部门、审计部门、员工代表组成的监督小组进行全程监督。在会审过程中，会议主持人或有关人员要向参会人员详细说明需会审事项的具体情况，然后由与会全体人员进行表决。与会人员对会审事项必须明确表态，三分之二以上人员通过才能形成决议。会审事项一旦形成决议，由领导组负责编发专门的《会议纪要》，印发全单位执行，并广泛接受群众监督。

其中，要进一步健全大额资金民主决策程序。资金运作要贯彻民主集中制原则，大额资金的运作要经过会审，经集体讨论决定，以提高决策的科学化、民主化和透明度，防止个人说了算，降低大额资金运作中产生腐败的可能。建立民主的经济决策议事规则，形成经济决策优化的机制。其一，要切实发挥职工代表大会的主渠道作用。有必要把职工代表大会对单位重大问题的举议权改为审评权，也就是扩大权力范围，不仅让其拥有对重大问题的决策权，还拥有对决策实施情况、资金使用情况的决定权甚至是监督权。其二，充分体现人民群众和咨询参谋人员的作用。凡是重大经济问题的决策，除非突发事件、应急事件，一般应该认真听取职工的意见，交由咨询参谋人员进行研究论证，提出多套预选方案，在此基础上，再由领导班子集体讨论，分析评估，比较选优。对那些重大工程技术项目的决策，更应由专家对项目建议书、可行性报告、投资概预算等相关材料进行仔细审查和评估，向决策者提出意见。要切实做到不遵循决策程序不能决策，不符合议事规则不能决策。

第二，完善“联签制”。“联签制”就是对系统经费的核拨、重要经费支出和日常财务开支，在会议审定形成决议的基础上，实行有关负责人和责任人员联合签字把关的制度。在具体施行过程中，系统经费的核拨实行行政主要领导、分管领导、计会科长、经费会计、财务总监（由政府委派的）联签制度；重要经费支出和日常财务支出实行行政主要领导、分管领导、服务中心主任及有关经手人员联签制度。在联签过程中，要求有关人员必须认真负责，层层审核，层层把关，确保经费开支科学合理，确保财务收支平衡，严防“走过场”。

第三，完善“民主评议制”。“民主评议制”就是对重大项目、重要支出由单位民主评议委员会进行民主评议的制度。民主评议委员会由单位全体人员通过无记名投票方式选举产生的群众代表组成。这些群众代表包括各个层次的干部、职工及离退休老同志，具有广泛的群众代表性。同时，要求这些代表要具有较高的文化素质和业务素质；要作风正派，敢于直言；要本着实事求是的原则和勇于负责的态度，代表群众说真话、说实话。民评委员会会议由民评委员会领导组负责召集。评议过程中，首先由单位经费负责人和财务负责人对单位经费和财务收支执行情况进行实事求是的全面公示，然后由全体民评委员会成员在客观、公正地了解有关事项的基础上，充分发扬民主，认真填写评议卡，反馈群众意见，最后由民评委员会指定专人进行归类整理，提交推行民主决策领导小组进行决策参考。

通过推行这三项制度，可以取消过去财务开支 "一言堂"、财务审批"一支笔"的办法，从制度上规范经济决策的民主化路径，增强经济决策的科学性和透明度，解决少数人决策的弊端，加强权力的相互监督和制约，遏制腐败的发生。

其次，制约财权。对掌握财权的领导人进行限制，把加强防范作为遏制财权腐败的根本措施。为此，必须建立健全一套财权监督制度。比如，办事公开制度。实行办事项目、办事依据、办事程序、办事结果四公开，对于一切费用收支均以一定形式予以公布，接受内外监督。

最后，恢复和保证劳动者在宪法中的罢工权利。罢工权利是近代工人阶级同资产阶级长期斗争所争取到的民主权利，是保证工人生存最重要的法律武器。我国宪法原来在公民权利的规定中有公民罢工权利的表述，后来在1982年的宪法修订中取消了公民罢工的权利。现在看来，这是不正确的。特别是改革开放以来，随着市场经济的建立及私营企业、中外合资企业、外资企业的建立，劳动者和企业家的矛盾日益凸现出来，许多劳动者特别是农民工劳动环境十分恶劣，人身安全毫无保障，工资待遇极其低。在这种形势下，在宪法中恢复劳动者的罢工权利，不仅从法律上为劳动者维权提供了有力的法律保障，而且能够加强工人对企业的民主监督，促进企业在项目策划、技术革新、市场竞争、用工制度、财务管理等方面的决策民主化、科学化与合情合理化。

三、建立健全西部严格有序的单位财会制度

（一）合理有序的财会管理体系在西部开发中的重要作用

合理有序的财会管理体系对于克服西部开发中的腐败现象发挥着极其重要的作用。主要表现在以下几个方面：

第一，财会工作的职能性质决定了它是消除单位经济腐败的一道重要防线。由于一切企事业单位所从事的经济活动，都必须通过财会部门，这就使财会部门通过其会计职能，对不符合国家经济法规和政策、违反财经纪律的行为，在事前加以抵制，使之消灭于萌芽状态，使国家、集体财产免受损失。

第二，财会工作是监督单位经济腐败行为的一个重要窗口。财会部门是企事业单位的一切经济活动的重要枢纽。每个单位的经济活动，不论是在事前、事中，还是事后，都不能逾越财会部门。因此，财会部门对本单位的经济现象是一目了然的。财会工作的性质决定了财会监督的重要性和必要性。

第三，财会部门是纪检机关、司法机关查处打击经济犯罪的有力助手。财会部门可以依据自己掌握的有关经济腐败行为的第一手材料向广大群众曝光，也可以向有关上级机关反映或者向纪检、司法机关提供经济违法乱纪、经济犯罪的可靠依据，从而协助打击经济腐败工作。

第四，财会工作对法制的完善和廉政制度的建设也有着至关重要的作用。财会人员在对各种经济法规、经济政策和经济制度的实际执行操作过程中，最容易发现存在的缺陷、弊端和漏洞，从而修改、补充完善这些法规制度最有发言权。此外，财会人员的经验，对廉政制度的建设无疑具有参考和借鉴价值。[9]

财会工作是经济工作的一个重要的组成部分，在违法违纪行为和不正之风中，相当一部分如贪污受贿、以权谋私、奢侈浪费等都发生在经济领域， 离不开"钱和物"。作为理财的重要部门，财务部门能否认真履行自身职责，管好钱、用好钱，能否坚持原则，充分发挥财会工作的职能作用，把好这个关口，与反腐建廉关系极大。实践证明，如果一个单位财会基础工作扎实，管理严格，依法办事，纪律严明，奢侈浪费等不正之风的源头被卡住了，各种经济上的违法犯罪行为也难有可乘之机：反之，如果一个单位财会基础工作薄弱，管理混乱，纪律松弛，就势必台助长不正之风的蔓延，也不能有效的防范各种违法违纪行为的发生。[10]

（二）单位财会管理体制不完善是滋生腐败的温床

各种腐败的现象都直接或间接地与钱财联系在一起，其后果也都程度不同地使公共钱财或集体钱财受到损失．贪赃枉法、行贿受贿跟钱财有关，敲诈勒索、权钱交易与钱财有关，挥霍人民财富、腐化堕落更是与钱财有关；离开了钱财，贪赃枉法、行贿受贿、敲诈勒索、权钱交易、挥霍人民财富、腐化堕落等成了无源之水。发生腐败案件单位往往是财务管理混乱，账目不清的单位，这使得腐败分子有机可乘。常言道“混水摸鱼”说的就是这个道理。[11]

下面我们来看一下腐败分子利用单位财会管理体制漏洞进行腐败活动的伎俩。

一是虚列支出，转移资金。一些单位在项目未完成的情况下虚列基建投资完成额，报销以后将资金挂在往来账上或干脆转移到账外，挪作它用个别的甚至列假项目，骗取国家资金。例如，1998年至2001年间，新疆建设兵团农二师三十一团原团长戴震等三人时将31团清淤挖排工程包给一个来自乌鲁木齐叫俞小龙的个体老板。该工程初步核算造价仅一百七十余万元，而31团财务部却付出高达一千余万元的资金，多付了八百万左右。在这个年均利润不到200万的中小型国营农场，这几乎就是全团二千多名职工半年工资收入的总和。

二是私设小金库和账外账。一些单位采取收入不入账或虚列支出的手法，在账外另行开户，公款私存，而且小金库往往只有少数几个人知道，由于失去监督，助长了奢侈浪费等不正之风，个别犯罪分子借机私分贪污。还有一些单位不依法建账，设账外账，使相当一部分资金在体外循环，导致国有资产的流失。例如，彩虹彩色显像管总厂厂长、彩虹公司总经理，案前系彩虹公司董事长王李广违反规定，将货款189万元截流进自己掌管的小金库，并安排公司证券部职工王某将小金库资金129.5万元借出，购买股票为二分厂赚钱。后王李广指示将股票盈利款132.5万元与其它了解底细的6人私分。[12]

三是财务人员法纪观念淡薄，坚守自盗。例如，宝鸡市石油钢管厂财务处出纳员张辉采取隐匿、销毁现金支票，涂改现金支票存根开大头小尾支票，甚至直接转出单位资金等手段，贪污公款80万余元、挪用公款100万余元。[13]

新疆乌鲁木齐市自治区棉麻公司驶通公司会计夏凌杰利用本单位财务管理混乱之机，多次挪用公款共计800余万元进行炒股和炒期货，给国家造成400余万元的损失，并利用职务之便，多次贪污公款共计68万余元。[14]

四是会计出纳一肩挑，违反财会管理制度，挪用挤占公款。例如，新疆维吾尔自治区交通厅财务处副处长颜旭东利用自己身兼会计及出纳、财务处公章管理松懈、账户常年不审计的便利条件，填制虚假的银行进账单，先后八次将新疆自治区交通厅的道路建设基金五千一百八十万元人民币挪用。

五是财会人员违反职业操守，与腐败分子同流合污。例如，原系四川大学学生宿舍管理办公室主任宁交福伙同原四川大学学生宿舍管理办公室综合行政科科长、宿舍管理办公室会计、宿舍管理办公室出纳共四人私分住宿费、临时工工资、奖金、洗涤费共246.5万元。 [15]

通过以上具体案例的分析可以看出，西部地区单位财会管理体制不完善是腐败产生的重要原因之一。

第一、长期以来我国财经管理手段落后，管理秩序混乱。1.会计秩序混乱。假造会计票据、乱摊成本、搞多套，乱开银行账户，私设“小金库”隐瞒收入，偷逃国家税收，转移国家资金。2.财经纪律松弛。乱摊派、乱收费严重，财务资金管理不够规范。相当一些单位放松了对财务会计工作的管理，会计基础工作和内部控制制度薄弱。应当建账的不建账，不按规定设置会计科目编制会计报表等等。这些都成为滋生腐败的温床。

第二、在建立现代企业制度过程中，财政部门对企业财务管理进行了重大改革，取消了对企业重要财务活动的直接控制和审批，该放的都放了，但由于从上到下相应的财务监督管理工作没能及时跟上，加之企业自我约束能力弱化，使企业的财务监管工作出现了 “真空” 。

第三，财会人员的监督职能无法得到切实有效的发挥，虽然《会计法》赋予了财会人员依法行使财务监督的职责，但在实际工作中对于领导干部的监督检查难到位。领导干部职务消费许多消费目的模糊，介于职务消费和私人消费之间， 似是而非，有着很大的复杂性。无论是监督检查，还是对违纪违规问题的处理都很难到位。领导者难以受到有效约束。另一方面，财会人员缺乏相应的保障机制，这种情况下财会人员最终只有受制于单位领导，与领导“同流合污” ，共同违法违纪。

如果每个单位都能够认真贯彻执行《会计法》，都能够执行好国家财务会计制度，都能够遵守好国家的财经纪律，做到账证相符、账账相符、账表相符、账物相符，做到物资管理井然有序，做到从制度上加以健全和完善，从监督机制上加以认真的落实，不留漏洞，那幺腐败问题肯定会少得多。因此，从管住钱、财、物入手，加强财务会计管理，健全和完善会计管理制度，规范管理行为，作到有章可循，有章必循，违章必究，严守用钱关口，堵住钱，堵死贪污、私分、挥霍公款的“财路 ，割断权钱交易的脐带，才能从根本上解决用公款谋私利的问题，铲除滋生腐败的土壤。

（三）完善单位财务管理体制，铲除腐败土壤

第一，加强对财会工作的领导，全面贯彻落实《会计法》。财政部门是财会工作的业务主管部门，要适应社会主义市场经济体制的要求，按照《会计法》加强对全社会财会工作的管理，要把财会管理列入财政管理工作的议事日程。健全机构，配备和充实必要的干部；行业主管部门也要按照《会计法》要求制定加强财会工作管理的措施，指导所属单位做好财会工作。全面贯彻执行《会计法》；财税、工商、审计等部门要按照《会计法》要求加强对财会工作的监督。并通过不断深化改革，保证财会工作依法有序地进行。所有的单位都要按照《会计法》的要求健全财会机构，配备财会专业人员。按照国家财会制度的要求进行会计核算和财务管理。

第二，建立会计独立核算制。为了保证会计工作的独立性，每个企事业单位和行政机关都应改变会计与单位的隶属关系，必须单独设置会计机构，独立核算，而且应建立在集中核算形式下独立的总会计机构，加强财会监管。大力贯彻推行会计委派制，解除会计人员的后顾之忧，使其能够真正依法履行会计监督职能。这样就能从预防人手，严格控制和大大减少权钱交易、贪污受贿、挪用公款、铺张浪费、奢侈挥霍等职务性和经济性违法违纪案件的发生。

第三，建立健全内部会计控制制度。内部会计控制主要是保护现金和其它资产，检查账簿记事的准确性、保证会计信息准确可靠、资产安全完整、达到财务报告的可靠性。会计控制中的基础控制、牵核控制和实物控制是相互联系、不可分割的，偏废任何一方面都会影响其它控制作用的有效发挥。基础控制侧重于保证会计信息的质量；实物控制侧重于保护财产物资的安全完整；牵核控制则是前两者得以最终实现的保障，所以，必须三个方面同时下手，把好关口，最大限度地发挥内部会计控制制度的作用。

第四，加强财务收支管理。其一，加强财务收入管理，就是要求单位所有收入都必须纳入财务部门进行统一核算。单位财务会计人员对一切收入必须按照《会计法》、《会计准则》、《财务通则》和《会计制度》进行会计集中核算，进行财务管理和会计监督。其二，加强财务支出管理。严格按照财务支出的有关规定办理财务支出，严格执行各项支出范围、标准、程序，对不符合开支范围、标准、程序的开支坚决拒绝，不能报销。坚决杜绝虚报、冒领、贪污公款等腐败行为。坚决按照上级的要求实行预算外资金“收支两条线”，实行财政资金集中统一管理使用。可以建立银行代收制，收费、罚没款委托银行统一收缴，通过计算机网络计算，建立部门征管、银行收缴的新模式。坚决从源头上控制预算外收入的体外游离。对单位干部职工工资实行统一发放，对会议费和外事接待费实行统一结算，对设备购置、工程维修、车辆保险实行统一采购等。

其中，有必要加强对单位银行开户的管理。单位银行账户是一个单位开展生产经营活动，进行行政管理的资金进出门户，是资金运行的主要信道。一是要把好开户关，严格单位银行账户开立的审批，严禁非法人内部处室部门开立银行账户，一个单位只能设置一套账，不准设置两套或多套账，更不准私设“小金库”，严禁非财务部门及人员管理账户。二是加强监督检查，发现违法乱纪行为，要及时查明情况。明确责任，严肃处理，并予以通报，以儆效尤。

第五，加强财会队伍建设，提高财会从业人员的素质。根据经济形势发展的需要，一方面，对财会从业人员的业务水平、职业道德等予以严格考核，要持证上岗，规范执业行为，合格者录用，不合格者不用；另一方面，把好从业人员素质关，抓好在职财会人员的培训工作，不断充实和更新财会人员的专业知识。在职财会人员培训，要在财政部门的统一规划和管理下，有计划、有组织地进行。应当保证财会人员每年有一定的业务学习时间。要把法制教育、思想政治教育、职业道德教育同专业知识培训结合起来，促进财会人员职业道德素质的全面提高。要继续坚持财会专业技术资格考试制度、持证上岗制度等行之有效办法，促进财会从业人员素质的全面提高。

四、建立健全西部单位财务民主监督制度

（一）单位财务民主监督的作用

各单位财务实行职工民主管理，是由社会主义制度的本质特征决定的。经济监督是在社会经济过程中对经济主体及其所从事的经济活动的监察、督促。监督是民主的一个重要方面。经济民主权利是公民参与经济活动和经济管理的权利，是公民监督经济活动和经济管理的权利。经济监督是经济民主的保障，没有监督的权力极容易导致权力的滥用，引发腐败。

（二）缺乏有效的民主监督管理体制使得腐败有机可乘

在西部开发的经济领域，各单位的腐败分子大多都是找财务管理体制的漏洞，钻审计体系的空子在资金的使用上面大做文章。有的是私分账外资金谋利。例如，中国银行西安市分行原副行长买朝晖(副处级)伙同犯罪嫌疑人赵军在1999年5月省、市分行合并前夕，共同贪污小金库公款101万余元[16]。有的是制造各种虚假票据，贪污挪用公款。例如，国有延长油矿管理局委派至下属企业从事公务的工作人员郑大平，利用职务便利，采取收入不上账、虚开发票、伪造工资、重报、侵吞、虚报冒领等手段，特别是组织、指使他人利用集中做假账等手段，大肆侵吞公款共计285万元；西安医科大学文森公司原总经理薛东波利用西安医科大学批准文森公司药品可直接用于临床病人，药款由文森公司不定期持医院处方在医科大学财务科结算之机，冒用本校76名医师之名，伪造住院病人处方笺758张，累计金额203万余元，实际套取医学大学公款173万余元。此外，薛东波还利用重复报账，以虚假单据报账等手段，侵吞公款72万余元。[17]

探析其中的原因，我们发现众多单位在经济监督管理体制的建设上存在着许多漏洞。

第一，腐败分子与广大职工之间存在着严重的信息不对称现象，腐败分子处于资金使用信息的优势，广大职工处于信息劣势。单位的资金使用情况大部分只有一小部分人掌握，广大职工根本无法了解到资金使用的真实过程，更不用说对资金的使用进行监督了。

第二，单位内部审计监督体系不健全。现代内部审计是具有“内向型审计”显着特点的，自发性、群众性和灵活的监督活动。而目前，我国内部审计发展却不容乐观：

其一，根据1995年审计署第1号令，我国内部审计的内容有7项内容，而实际操作中内部审计的内容很单调．一般都仅仅是对单位的财务状况、经营成果进行审查，而对其它方面，例如经济效益审计、内部控制制度审计、基建工程审计等却很少涉及。

其二，内部审计机构的设置不到位，独立性差。不少单位为应付《审计法》要求，有的将审计机构和纪检监察合并；有的从本单位的财会部门中抽调部分人员成立名义上的内审机构，审计部门与其它部门处于平行的地位，在审计工作中受领导及各部门影响较大，致使许多审计流于形式。由于内审机构的审计内容本身包括本单位的财务收支活动的真实性、合法性和合规性，这种模棱两可的机构设置，造成自己审自己，难以发现问题，即使发现问题也是大事化小、小事化了，难以起到真正的审计监督作用，也使内部审计机构变成了单位领导的附属物，这是造成财务报表虚假、单位腐败问题屡禁不止的重要原因。

其三，内部审计人员素质偏低。多数审计人员来自财会队伍或从其它部门改行而来，知识结构不合理，缺乏必要的审计专业知识和技巧；缺乏经营管理的知识和能力；个别审计人员受社会不良风气影响，丧失职业道德，利用手中的权力送人情，甚至以权谋私，与腐败分子同流合污。

第三，民主保障制度不健全，没有一套较为适用的民主监督管理体制。职工代表大会的职权在相当一部分单位不能全面落实。职工代表大会是行使民主管理权力的重要机构，但在一些单位中，职工代表大会的“主权”不能有效地行使。在部分单位中，有的厂长只邀请少数人制定方案，根本不通过职工代表大会。很少由单位实行定期对职工代表大会进行工作报告的制度。《企业法》、《公司法》中有关职工参加内部机构行使民主管理权的规定过于原则，适用范围狭窄，尚有不完善之处。《企业法》和《工会法》规定的工会的法律地位在部分单位难以得到落实。单位工会作为职工代表大会的工作机构，本应在民主管理中发挥重要的作用，但一部分单位把工会视为行政的附属机构，发放福利品的机构，使工会难以独立自主地开展工作。[18]

第四，民主意识淡漠。一些单位领导人对职工民主管理存在错误认识，一是“无能论”，认为职工群众，处在具体岗位，缺乏对全厂重大问题决策的知识与能力，也就无力对其进行监督。二是“无趣论”，认为职工群众只关心工资、福利等切身利益问题，对全厂的大事不感兴趣。三是“干预论”，认为由职工对重大问题行使决策权，对资金使用情况行使监督权势必干预厂长（经理）的经营运作，影响厂长负责制的实行。由于错误思想的影响，一些人对民主管理缺乏正确的、全面的理解，因而在实践中出现了漠视职工民主管理权利，甚至干群对立的状况。

（三）建设单位财务民主监督体制

第一，切实推行财务公开制度。定期将单位相关财务运作状况公布于众，接受广大职工的询问、质疑，耐心解答职工提出的相关问题；单位内部开辟检举揭发违规资金运作行为的适当途径，比如，热线电话，局域网站等。最大可能的将资金运作置于阳光之下，让腐败分子无处容身。

第二，加快内部审计体系的发展。现代内部审计是一种所有权的延伸，是一种监督权朝上的审计，具备下级对上级的监督作用以及单位内部自我监督的功效，是使整治腐败活动从强制性转向自发性和群众性的活动。内部审计为营造透明和公开的、以及来自百姓阶层的民主监督气氛发挥了不可低估的作用。

1、合理设置内部审计机构。在企事业单位内部建立总审计师制度。在内部选择熟悉本单位生产经营情况、有组织领导能力、具有相应专业知识的优秀人才，担任总审计师职务，总体负责单位内部审计工作。总审计师属于企事业单位高层管理领导体系，直接对最高领导下设的审计委员会负责，可以名正言顺地参与研究和制定经营方针、经营目标、监督经济运行状况。这有利于改变目前企事业单位内部审计一直处于从属地位的状况；能够深化和扩展内部审计的深度和广度。

2、保证内部审计的独立性，并赋予内部审计机构充分的权限，严格执行审计决定。相关单位应单独编列内部审计机构的业务经费和人员经费，不和单位的经济效益挂钩，而与内部审计工作的质量和数量挂钩。管理者应充分尊重其批准的审计决定，不能姑息迁就，对审计中查出的单位内部存在的违规违纪现象要有坚决查处的决心，以维护内部审计机构的权威地位，为内部审计机构创造一个宽松的审计环境。

3、拓宽领域，调整工作重心。一方面继续开展经常性的财务审计。另一方面，从传统事后审计转移到事前、事中审计上来。要对单位的重大经营决策、重点投资项目以及占用资金数额较大的购销业务实行事前审计。

4、利用新技术、新方法和新手段，提高内部审计工作质量。审计技术手段要从手工审计逐步向计算机辅助审计过渡，最终进行计算机审计。适应无纸化和网络化的审计环境，从容应付无纸化经济业务、电脑软件内控系统以及更为隐蔽的舞弊行为的挑战，提高内部审计工作质量。

5、加强内部审计队伍建设，不断提高内部审计人员素质。选拔内部审计人员时可以参照注册会计师考试制度，建立内部审计人员资格认定制度，同时把考试和考核、培训结合起来，有计划地对内部审计人员进行知识更新教育，使其适应社会发展的需要。

6、实行内部审计公告制。虽然内部审计具有下级监督上级的民主监督性质，但是参加审计的人员毕竟只有一部分，为了更好的发挥公民有序民主的监督作用，遏制腐败的发生，各企事业单位内部也应该积极推行审计公告制度，将审计标准、审计程序、审计结果公开给单位内部的所有员工，使得审计工作在阳光下进行，鼓励群众对审计过程和审计结果发表自己的意见，充分发挥其民主监督的权利。

第三，完善《企业法》，切实发挥职工代表大会监督的主渠道作用。现行《企业法》规定职代会对单位重大问题只享有“审议权”而无决定权，决策权完全由厂领导掌握，而在不少单位中，职代会对重大决策的审议也往往流于形式，形成“厂长开口，代表举手”的现象。职工认为职代会不过是走过场。所以，我们在前面（第三节第一目）提到有必要把职工代表大会对单位重大问题的举议权改为评审权，也就是扩大权力范围，不仅让其拥有对重大问题的决策权，还拥有对决策实施情况、资金使用情况的监督权。当然，不论是职工代表大会制，还是职工参与公司内部机构的法律完善，除了上述从实体方面加以明确规定之外，还必须从程序上规定权利不能实现及义务不履行时的补救措施及解决机构。

第四，加强单位民主管理法制的建设。从组织制度上保障职工参与不同层次的决策。让工会主席和副主席作为职工代表直接进入董事会、监事会参与决策，实行监督。由职工代表大会民主选举职工代表参加单位领导层。董事会中职工代表必须达到一定的比例，参照有关国家公司法规定，该比例至少应为1/3。并依据有关法律、法规和条例的规定，把这些内容载入单位章程及相关议事规则，形成支撑民主的程序性共识。这样不仅可以拓宽民主管理的渠道，提高民主管理层次，保证职工代表在不同层次参与决策，而且可以在领导与职工之间进行沟通，提高职工参与的透明度。

第五，培育公民民主意识，打造单位民主文化氛围。这主要表现在要强化管理者尊重职工主人翁地位的意识，克服中国传统的文化中存在的权威主义、强人统治传统，强化职工参与单位管理的意识，形成民主文化氛围。国内外有许多经验值得借鉴。国外一家企业，从1983年起一直实行"一日厂长制度"，这个制度规定，每星期三由一名职工轮流当一天厂长，负责管理工厂日常业务，并对该天发生的问题处理具有决策权。近年来，我国一些企业也开展了"如果我是厂长，企业有困难，我该怎幺办"等活动。吸引广大职工积极参与决策，激发起职工的民主热情，有的长期实行的沟通日制度，已成为了一种民主习惯与传统。这些宝贵经验，很值得我们西部地区各单位在西部开发中认真学习。

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经济发展是一个社会政治、文化活动的物质基础，决定社会政治、文化的总体发展水平。中央实施西部大开发战略，就是为了促进西部经济大发展，形成全国经济协调、均衡、全面发展的格局。西部大开发中地方官员腐败阻碍和破坏着西部大开发的顺利进行，因此，西部开发中必须反腐建廉。建设自由开放有序的市场经济体制、政府有效的经济监管体制、单位财务民主管理体制，不仅是直接治理西部开发中经济领域官员腐败的重要途径，而且经济发展了 也会为彻底铲除公权腐败提供强大有力的物质基础，大家的物质生活水平都提高了，官员以权谋私、贪污受贿的行为也就会成为不必要的事情, 这是从源头彻底铲除公权腐败的治本之策。

注释：

[1]周树志主编，《有序民主论》，陕西人民出版社，2003年，第384－385页

[2]《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社，1995年，第454页

[3]《列宁全集》第28卷，人民出版社，1995年，第404页

[4]《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1995年，第127页

[5]钟 娟，《论企业的经济民主 --企业民主管理的法制化》，乡镇经济，2001.10

[6]张宏柱，《云南省一原国企总裁涉嫌贪污受贿被提起公诉》，新华网，2003.6.28

[7]李惠民、刘德安，《云南通报20起职务犯罪大要案 4厅级干部被法办》，中新网，2003月1月3日

[8] 杨通河，《原贵州桥梁公司一副总出庭受审 贵州交通系统"窝案"显露冰山一角》，法制日报，6月11日

[9] 贾桂萍、杜福喜，《加强财会管理与克服经济腐败》，内蒙古科技与经济，2003年笫1O期

[10] 朱华坚，《加强财务管理促进反腐倡廉》，广东财金，2000.6

[11] 黄来渊，《加强财务会计管理是源头治腐的良策》，维普资讯http://www.cqvip.com

[12] 力均，《陕西咸阳彩虹公司原董事长王李广贪污被判13年》，华商报2001年10月9日

[13] 孙万祥，《宝鸡市25岁出纳贪污挪用巨款被判无期徒刑》，华商报2001年1月2日

[14]狄富成、高方伟，《贪挪800多万 乌鲁木齐一公司会计被起诉》，检察日报 2002年8月13日

[15]水一，《四川将开反腐成果展 媒体先披露“贪官聚丑图”》，检察日报 2002年9月2日

[16]陆剑、张继英、窦军，《中国银行西安分行原副行长买朝晖贪污受贿获刑二十年》，检察日报，2001年11月5日

[17] 张继英，《西安一药品公司经理贪污公款240万被判死缓》，检察日报，2001年10月28日

[18] 钟 娟，《论企业的经济民主 --企业民主管理的法制化》，乡镇经济，2001.10