第四章 建设有序民主的文化体制治理西部公权腐败

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西部开发中公共权力腐败的重要表现是文化教育管理腐败；官员官德沦丧、不讲诚信、欺上瞒下、伪造政绩；官员生活腐化、权色交易、铺张浪费,其直接根源是西部地区文化教育管理体制、官员道德培育体制和官员生活消费文化管理体制上存在薄弱环节和漏洞，因此，反腐建廉的重要任务就是改革现行文化教育管理体制、官员道德培育体制和官员生活消费文化管理体制，建设有序民主的文化教育管理体制、官员道德培育体制和官员生活消费文化管理体制，让教育人的政府官员首先受教育，提高政府官员的思想文化道德水平，官员心里不思想腐败，而追求廉政，并把它作为自己行动的先导，那幺,反腐建廉就容易达到目的了；而西部官员在西部开发中的能量和作用也就会充分表现出来，他们就能够正确地强有力地领导西部地区人民群众，顺利进行西部大开发。

第一节 建设西部有序民主的教育管理体制

“百年大计，教育为本”。伴随着西部大开发，党和国家将西部教育发展作为西部振兴的关键因素。近5年来，国家已累计投入170多亿元，支持西部地区教育发展。西部教育在大发展的同时，西部教育管理中的公共权力腐败现象愈演愈烈，已成为制约西部发展的绊脚石。

有的学者认为，教育管理腐败是教育领域的行业不正之风，属于社会腐败现象，不属于政治腐败。我们认为，就教育领域本身的行业不正之风而言，它是指学校、教师和学生中出现的腐败行为，如学校乱收费，教师弄虚作假、沽名钓誉、上课不负责任、误人子弟，学生不上课、经商、玩游戏，上课不听讲，不做作业，考试抄袭代考作弊，把这些现象归入社会腐败是比较合适的。但是，教育管理腐败与这种教育领域的行业不正之风很不相同，第一，教育管理腐败是教育管理的公共权力的非公共运用。具体而言，教育管理腐败是指政府各级教育管理部门的官员，为了个人或部门利益，违背制度和政策规范，利用手中的教育管理职权，通过各种途径和手段牟取私利(包括个人、小集团)的行为。第二，在我国，教育管理腐败还包括具体提供教育产品的各类学校的管理者。学校的教育管理职权虽不是完全意义上的公共权力，但绝大部分学校是非营利性组织，提供的是教育类公共产品，担负着政府赋予的教育管理职责，因此，其运用教育管理权力的过程也是“准公共权力”行使过程。学校教育管理权力的非公共运行本质上也应该归入政治腐败。第三，实践证明，教育领域的行业不正之风现象的深层次根源往往存在有公共权力或准公共权力的肮脏交易。可见，教育管理腐败虽然与一般的公共权力腐败有不同特点，但在本质上是一样的，只是在表现形式上，它是一种特殊的公共权力腐败罢了。

一、 西部教育管理领域公共权力腐败的表现

（一）执掌扩建权，中饱私囊

西部大开发为西部教育发展带来了前所未有的机遇。近年来，随着国家对教育的投资力度不断加大，高校后勤社会化步伐加快，为了适应学生扩招和并校、扩校的需要，许多学校进行了大规模的扩建或迁址重建。由于缺乏必要的监督，学校主管基建的领导和部门权力腐败日益显现，成为了滋生教育管理权力腐败的土壤。例如，2000年5月，兰州某房地产有限公司董事长林某为取得兰州某中学整体迁建项目，向时任兰州市市长的张玉舜行贿６万美元，从而取得了该项目的承建权。[2]无独有偶，在2001—2004年间，陕西教育系统共查处了7名厅级学校领导，其中大部分都是因在学校基建中滥用权力，收受贿赂而锒铛入狱。[3]

（二）招生发证，权钱交易

招生考试是学校和国家选拔人才的主渠道，应该坚持“公平竞争，择优录取”的原则。在教育资源相对稀缺的西部，招生过程也成为了诱发教育管理权力腐败的又一“病灶”。具体表现在：（1）滥用权力，以权谋私。广西桂林医学院原党委书记何某在1993年-2000年间，利用院长便利，采取“特批录取”、“降分录取”、“关照录取”，多次收取学生家长人民币3.7万元，违规录取3名高考低分学生。[4]无独有偶，2002年相继曝光的西安音乐学院招生丑闻、兰州理工大学招生丑闻、西安财经学院招生丑闻进一步反映出教育招生过程中权力腐败的严重性。（2）“巧用”制度，营私舞弊。中国的保送生制度、特招生制度由来已久。其制度创设的目的是为了避免一考定乾坤，确保具有特殊才能学生能进一步深造的一种特殊高招选拔手段。这些制度自实行至今，虽几经变迁，但始终难以消除人为因素的干扰，已被“异化”为滋生腐败的“温床”。 例如，2004年西安市高考爆出二级运动员假证事件，严重损害了教育的公正性、公平性。高考招生固然如此。伴随着中招考试的日趋激烈，中招考试中权力腐败问题也十分普遍。为了获得更好的教育，“权钱交易”、“买分上学”已成为部分中学特别是重点中学的“潜规则”，少则数千多则上万的“赞助费”，进一步助长了西部教育管理领域的权力腐败。

毕业发证、学位授予时教育管理腐败现象也十分突出。现实中，政府官员是“经济人”，也具有追求自身利益最大化的动机。为了谋求政治升迁，大量官员不仅要费尽心思追求政绩，而且提高自身学历水平，增加升迁资本也成为其诉求之一。为此，官员用特权、用公款“买学位”现象在部分高校屡见不鲜。比如在李嘉廷任职云南时，曾与一些国内著名高校签署了许多“省校合作协议”。其中规定云南副厅级以上的中青年干部达到一定的“条件”就可以到清华（李嘉廷便是清华毕业的）等大学去免试读博士。但对于谁去读，如何遴选，一直没有经过真正公开的程序。这在一定意义上等于官达到一定级别，就可以级别的名义用公款去买学位。虽然“省校合作”有利于提高公务员队伍的素质，但由于缺乏完善的程序和制度保障，这些措施不仅不能起到积极作用，而且败坏了社会风气，成为教育管理权力腐败的“病灶”。党校系统和行政院校系统本来是专门教育培养党政官员的地方，理应在招生和发证方面比地方院校更为严格，可事实是他们在权钱交易乱发毕业文凭方面比地方院校有过之无不及。

（三）利用采购权，私收回扣

随着“教育兴国”和西部开发战略的实施，国家和西部公民对学生教育领域的投入日益增加，从而使得教育市场（特别是学生消费市场）成为商家争夺的一块巨大的“蛋糕”。由于学校每年都要围绕教学活动进行数额巨大的各种采购，如购买教材、辅导资料以及教学设备等，采购领域业已成为教育领域腐败的“病灶”之一。一些教育主管领导利用权力千方百计地大肆收受贿赂，获取回扣。例如，2004年四川高校发生了震惊全国的“教材腐败系列案”。[1]全省13所高校中36名干部或工作人员被立案侦查，3名县处级干部贪污受贿100万元以上，涉嫌犯罪总额高达1200余万元，不仅严重损害了学生和家长的利益，更是对国家所赋予的教育管理权力的亵渎。

（四）行使审批权，巧取豪夺

学术失范和学术腐败是当今教育界存在的一大“痼疾”。学术腐败的形成过程往往与教育行政管理权力的掌管者和实施者密切联系。因此，学术腐败背后往往是一种教育管理权力腐败。当前主要表现在主管教育的行政部门利用手中的各种审批权和评审权巧取豪夺：（1）学位点申请中的“权点交易”。硕士、博士学位点不仅是学校学科建设水平的标志，而且能给学校带来巨大的社会效益。因此，西部高校对于硕士、博士点具有强烈的需求。然而，在现行的教育管理体制下，学位点审批权往往由部分教育官员或专家所控制。为了获得学位点，部分学校不是从自身实际出发，而是想方设法投机钻营，采取各种行贿手段开路，如聘请有关部门的官员和评委为兼职教授、邀请讲学、出资开会等，积极与评委们联络感情，大搞权钱交易。（2）学术评审中的腐败。当前的各种学术评审如教师职称晋升、科研立项申请、成果评奖等，行政主导的痕迹仍比较重，例如教育厅、省部级各类奖项评审，都是由各级各类教育主管部门掌握最终的决定权。自古以来，中国就是一个重人情的社会。特别是在西部，特有的文化氛围使得学术评审对人际关系依赖性较大。在评审体制不健全的情况下，“暗箱操作”时有发生，拉关系、走后门、请客送礼、送钱送物屡见不鲜，严重损害了评审的公开性、公正性和公平性。

二、西部教育管理领域公共权力腐败的原因

（一）不良的文化环境营造了西部教育管理腐败的土壤

任何行为的发生都离不开环境因素的制约。人的行为一定意义上是环境的产物。西部地区教育管理腐败是多因素作用的共同结果，其中深厚的社会历史传统和文化环境具有重要影响。

从历史文化传统的角度来看，腐败的产生与封建腐朽思想有着内在联系。我国是一个封建社会历史悠久的国家，漫长的封建社会使得封建主义和其它剥削阶级的腐朽思想的影响长期存在。自建国以来，虽然我们党和政府一直坚持与各种腐朽观念和思想作斗争，不断加强自身建设，但腐败现象并未得到根除。西部地区是我国几千年封建社会思想的发源地和多个封建王朝首都的所在地，人们受封建思想禁锢时间较长，“官本位”、“特权”意识较强，而公民权利意识和监督意识则较弱。即使随着现代经济发展，民主观念的普及，但封建社会的某些“遗传基因”仍根深蒂固，难以消除。这使得部分教育官员成为了封建思想的俘虏，“有权不用，过期作废”成为部分官员的行为准则，导致教育领域的权力腐败问题日益突出。

从西方文化渗透的角度看，改革开放不仅为西部发展带来了契机，而且也为一些资本主义腐朽思想的渗透创造了可乘之机。对于思想受到长期禁锢的西部，当面对西方社会所宣扬的物质文明和醉生梦死的社会生活方式下，部分官员的价值观必然发生畸变。在西方消费文化、拜金主义、享乐主义的影响下，部分官员动摇了信念、迷失了自我，他们不再将廉洁奉公作为自己的行动准则，而是崇尚享乐主义，并以“人活一生，吃喝玩乐”作为人生的奋斗目标，利用一切可能的机会大搞权力寻租，实现西方资产阶级价值观给其描绘的“纸醉金迷”的生活。

从人际关系文化角度看，人是社会的动物，人与人之间需要语言、情感的交流与沟通，这是动物所无法比拟的。正是如此，每个人总是存在于这样那样的“关系网”中。一个人一旦进入“关系网”，由于脾气、性格、爱好、行为方式的趋同，很可能得到“关系网”中他人的青睐与关照，从而产生对“关系网”的强大诉求。西部地区自古以来就是一个封闭的且“人情关系味很浓”的社会。长期以来形成的“关系文化”使得人们喜欢“以情处事”，而不是按照政策和法律办事，浓厚的关系文化催生了人们对“关系网”的崇拜，导致权钱交换、权权交换和权情交换频繁发生。正是如此，无形的“关系网”正逐渐变为一张张“腐败网”，“网住”了一个个腐败官员。

从公民文化素质的角度看，有效的民主监督是遏制西部教育管理腐败的根本途径。而公众民主监督的成效与公众的教育水平和公民文化素质不无关系。一般而言，公民受教育程度越高，公民的民主意识、权利意识、责任意识越强，对官员的监督越有力，相反，反之。近年来，国家虽加大教育支持力度，但西部地区教育发展滞后的现状未得到根本改变。据2004年资料显示，西部12省区除广西、重庆和新疆等个别省份外，文盲、半文盲的比重明显高于全国水平。素质决定监督。正是这种落后的教育现状，造成了对教育管理权力监督的乏力，从而造成西部教育管理权力腐败的蔓延

（二）经济转轨的特定环境是西部教育管理腐败的诱因

首先，伴随着计划经济向市场经济的转型，市场化取向的经济体制改革必然导致各种独立的经济利益主体形成。政府官员既是“政治人”，又是“经济人”。作为“经济人”，他们具有自利性，会理性地追求自身利益的最大化。市场经济是一种能够对社会资源进行有效配置的基础手段，自利的个人都想从市场交换中获利，那幺“推论就应该是他们在别的非市场行为背景下也将采取类似的行为。”[5]由此，政府的政治过程（或权力使用过程）也变成了类似市场交易的政治交易市场。具有“经济理性”的教育管理官员，在个人利益最大化的驱动下，就会将公共权力嬗变为私人权力，从而导致权力设租、权力寻租、权钱交易、权学交易等腐败现象不断滋生蔓延。

其次，教育市场竞争可能诱发腐败。自由竞争是市场经济的特性之一。伴随着西部开发以及对教育的重视，对教育资源的争夺已进入白热化阶段。在我国现行的教育管理体制下，由于教育资源的行政垄断性仍然过强，加之监督的乏力，使得部分商家为了实现从商品到货币的“惊险的跳跃”，不惜采用请客送礼、金钱开路等“寻租”手段，拉拢、腐蚀教育管理者，造成采购腐败、基建腐败在教育管理领域的频发。

最后，伴随着市场经济体制的逐步确立，市场经济所蕴含的自发性、盲目性、利己主义、个人主义、拜金主义、享乐主义等消极因素，必然会影响和侵蚀部分人的思想。在各种消极思想的影响下，西部地区有些教育管理者萌发了“当官不发财，请我也不来”、“理想理想，有钱就想”、“有权不用，过期作废”等错误思想，进一步导致教育管理领域公共权力腐败的发生。

（三）思想政治教育失误是西部教育管理腐败的直接原因。

邓小平1989年6月9日在总结1989年学生“反腐败、反官倒” 事件的教训时指出：“艰苦奋斗是我们的传统，艰苦朴素的教育今后要抓紧，一直要抓六十年至七十年。我们的国家越发展，越要抓艰苦创业。提倡艰苦创业精神，也有助于克服腐败现象。建国以来我们一直在讲艰苦创业，后来日子稍微好一点，就提倡高消费，于是，各方面的浪费现象蔓延，加上思想政治工作薄弱、法制不健全，什幺违法乱纪和腐败现象等等，都出来了。我对外国人讲，十年最大的失误是教育，这里我主要是讲思想政治教育，不单纯是对学校、青年学生，是泛指对人民的教育。对于艰苦创业，对于中国是个什幺样的国家，将要变成一个什幺样的国家，这种教育都很少，这是我们很大的失误。”[6]我们认为，用邓小平这段论述来解释政府官员腐败、特别是西部管理教育的官员和干部的腐败更为合适和恰当。政府官员腐败、特别是西部管理教育的官员和干部的腐败的直接原因，就是这些政府官员、特别是西部管理教育的官员和干部的思想政治教育的缺失。由于这些政府官员、特别是西部管理教育的官员和干部不学习，尤其不愿接受思想政治教育，因此，在他们的头脑里不仅不明白我们国家现在的国情，也不去考虑我们国家将来会变成什幺样的国家，不仅没有科学执政、民主执政、依法执政的理念，不坚守全心全意为人民服务的执政宗旨，而且丧失了艰苦创业和艰苦奋斗的精神，所以，在他们管理公共事务、特别是管理西部教育的过程中利用职权行贿受贿、以权谋私、腐化堕落等现象，就成了必然要发生的事情。

（四）不公正、不合理的教育管理制度是根本原因

制度是社会行为和社会秩序的导引机制。没有社会秩序，一个社会就不可能运转。制度安排或工作规则形成了社会秩序，并使它运转和生存。制度设计的好坏对社会行为的导引具有重要做用。邓小平说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[7]因此，不公正、不合理的教育管理制度是导致西部教育管理领域腐败滋生蔓延的根本原因。

1.西部政府与学校之间教育管理体制不明晰

在我国，学校作为教育类公共物品的具体提供者，承担着教书育人，培养合格社会主主义接班人的伟大使命。在现行的制度下，中国教育领域一直以来就受政府严格控制。这不仅体现在教学的内容上，而且学校的人员、设备都来自于上级教育部门的调配，特别是大量的公办学校一直是以政府教育行政主管部门的附属物身份出现的。改革开放以来，伴随着政事分离以及教育产业的多元化，政府逐步放松了对兴办教育的控制，但中国国情决定着政府对于学校的“干预”将长期存在。以高校为例，高校虽是具有法人资格的实体，但在高校的发展上，高校只有部分“实权”， 相当多的实权仍掌控在教育主管部门手中，比如高校国有财产的所有权以及各项宏观管理高等教育的权力，此外，政府还通过学校基建、招生计划、文凭发放、学位点评审、科研立项等牢牢控制高校发展。为何会出现政府与高校之间错综复杂的关系呢？产权归属不清是关键因素。在我国，生产资料公有制是基本的所有制形式。大部分学校所使用的教育资源都属于公有资源。学校只是国有资产的使用者，而政府才是真正的出资者和所有人。两者之间实际上是一种委托与代理的关系。正是这种关系的存在才导致两者权限不清，很容造成教育管理领域权力腐败。就政府而言，政府是公办学校实际的所有人，在政事尚未分离的情况下，学校很多重要资源如招生指标分配、经费划拨、课题审批、学位点审批等无不受政府行政因素影响，在自利主义、“官本位意识”以及监督缺乏的作用下，政府官员可能利用权力“设租”，追求自身利益最大化。就学校而言，西部地区教育起点较低的特点，决定着西部教育发展离不开外界的支持，特别是掌控着各种社会资源的地方政府。为了获取更多的教育资源，比如资金、招生指标、政策支持等，学校也存在权力“寻租”的动机。正是双方需求的共同存在，才使得大量“以权力换学位”等交易现象得到了合理的解释。

2.西部高校学术评价体制不科学

当前各种学术腐败不仅与社会风气有关，而且与学术评价体制的不科学有关。首先，评审操作标准不科学。当前各种评审往往延袭了计划经济时代所形成的行政式管理办法，实行以各种量化指标为基础的考核评价体系。这些量化的评价标准主要包括，核心刊物上发表数量、出版著作数量、获奖以及承担的研究项目数量等等。这种考核评价标准似乎是体现了公正、公平，但其实质上却刺激了部分学者投机钻营，跑关系、找门路。其次，专家评审制度不规范。评委的客观与否直接影响到评审的结果。当前很多评审只重形式，不重实质，专家评审制度很不规范。有的专家评委多年不变，有的专家评委并未很好遵循回避制度，有的领导直接干预专家的评审意见等等。这不仅使得评审缺乏客观性，同样也为部分人投机钻营提供了机会。再次，评审的公开制度不完善。腐败最害怕阳光。当前很多评审并没有真正实现材料公开、评审公开、答辩公开。由于缺乏公众有效的监督，往往易形成暗箱操作。最后，申诉听证制度不健全。评审是个人价值的体现，也是国家、社会对其贡献的一种肯定，为此在评审过程中不仅要公正、公平、公开，而且要体现民主。这不仅表现在各个评审专家能自由地发表个人意见，而且申请者也能对评审结果发表意见。由于缺少必要的申诉听证制度，申请者对于评审结果往往是被动的接受，从而影响到评审过程的客观性、公正性、公平性。

3.西部人才选拔制度不科学

培养和选拔优秀人才是学校和政府的重要职责。一般而言，甄选人才有两种办法，一种是考察推荐，一种是考试选拔。当前人才选拔主要采取“考试为主，推荐为辅”的选拔模式，尽管有其合理性，但其中尚存一些问题。首先，我们虽极力主张素质教育，但始终没有摆脱应试教育的束缚。在应试教育体制下，学生受制于学校，学校受制于教育行政部门客观存在。高考、中考、会考和种种测试不仅是各级教育行政部门以及学校行使特权的筹码，而且也成为其权力寻租的来源。比如，兰州理工、西安财经学院等学校招生丑闻，都是这种“一考定乾坤，一考定终身”的应试教育体制弊端下的例子，除此之外，应试教育还可能为腐败埋下更深层次的隐患。以西安市中考为例，2005年西安市报考初中毕业生升学考试的考生人数为115976名，中考共5个科目。为了应对中考，各区以及各学校都要频繁组织摸底考试，以每名学生每门考试科目需要1套模拟会考试卷计，每套卷子以10元钱算，就是57万多元。这还不算与中考有关的各种指定复习资料。仅仅一个中考，其可能引发的教育腐败会有多少，我们虽不敢妄加推论，但在这种应试教育体制下，如果监督不力，教育管理权力腐败很可能滋生。其次，一些所谓的定向生、保送生、特长生以及各种高考加分制度由来已久，这些制度在一定时期曾起到过积极作用，但由于相关标准的“软约束”，使其难以消弥人为因素的干扰，致使操作环节严重失范，成为一些地方权贵争相竞逐的对象，滋生了教育管理权力腐败。比如，2002年西安曝光的大面积“体育特招生”舞弊案，充分显示了改革现有人才选拔标准对于预防腐败具有重要意义。

4.西部教育管理监督体系不健全

近年来，西部教育领域腐败频发与监督的缺位有很大的关系。首先，我国虽已建立了较为完善的权力监督体系，比如有立法监督、司法监督、政党监督等等，但在教育领域，由于其隐避性较强，且这一领域在过去往往被认为是“清水衙门”，因此对其监督重视不足。与此同时，各种监督机制虽已建立，但彼此间仍缺乏有效的配合，监督体系的整体功能发挥较差，难以形成监督合力。最后，教育领域的权力腐败往往与学术泡沫、学术腐败等等相联系，由于我们对学术腐败认识不足，将其停留在道德谴责上，影响了腐败的监督效力和惩治措施，进一步加剧了教育管理权力腐败。

三、构建西部有序民主的教育管理体制

当前西部教育管理腐败很大程度上源于现行的教育体制不完善。正如邓小平所说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”[8]结合当前教育管理腐败的现实，我们认为，必须建设有序民主的教育体制方能治理西部公权腐败。

（一）完善政府官员接受教育的教育管理体制。

政府官员是从事公共事务管理的人，特别是从事教育管理的官员和干部，在人们的心目中他们都是教育人的人，教育人的人理应先接受教育。中国特色的思想政治教育和现代公共管理教育，不仅有自己的一系列新的执政和管理的理念和理论，例如，科学执政、民主执政、依法执政，艰苦创业、艰苦奋斗，全心全意为人民服务，建设中国特色的社会主义等，而且有一套科学有效的执政和管理的技术和方法，例如，全面质量管理、成本效益分析等。教育是行为的先导。政府官员只有经过思想政治教育和现代公共管理教育，认真学习和接受了这些东西，那幺，他们才会在执政和管理的实践中自觉的抵制腐败，真正做到执政为民，勤政廉政。为此，就得加强和完善对政府官员、特别是管理教育的官员进行教育的教育管理体制建设，首先应当严格规范党校系统和行政学院系统的政府官员的培训和教育，真正提高它们的教育管理和教育的质量和水平，同时应当建立和完善地方院校对政府官员进行思想政治教育和公共管理教育的管理体制。

（二）规范政府与学校关系的教育管理体制

政府（教育行政部门）与学校的权力运行应该是有边界的。政府权力的界限在于社会其它各个领域自治的边界。凡是社会主体能自主管理的领域以及政府力所不及的领域，政府均不应插足。长期以来，教育行政部门自觉或不自觉的将权力延伸到学校里来，“管了很多不该管、管不好、也管不了的事情”，结果导致该管的没管好，比如教育公平、教育投资等问题，相反，不该管的却管了一大堆，不仅严重影响了教育的发展，而且也往往成为各种权力腐败的体制根源。为此，加快政府与学校关系的调整，建设西部有序民主的教育管理体制是解决教育管理腐败的核心问题。

首先，建设西部有序民主的人才选拔体制。应试教育体制的弊端不言而喻。它不仅不利于学生的个性发展，而且事实上造成教育管理权力腐败。西部地区教育资源相对稀缺并且分配不均衡，部分学生家长为了让子女获得更好的教育，会想方设法利用权力或关系，投机钻营，寻找体制漏洞。因此，要改革应试教育体制，推动素质教育是关键。然而，应试教育体制改革是一项漫长的系统工程，不可能一蹴而就。结合当前实际，建设有序民主的人才选拔机制，实现人才选拔的“公正、公平，公开”，应是当前教育管理体制改革的重心。为此，一是应加快制定《招生考试法》，保证选拔的公开、公正、公平。“公平竞争”是考试制度的灵魂，公平、公正、公开是考试制度的核心原则，而这一原则本身就体现着民主法制的尊严和理念。而现行的招生考试法规都是由国务院或政府有关职能部门制订的，属于行政法规，不是立法机构制定的独立的法律，其约束性和适用性较差。另外，《教育法》和《高等教育法》虽对招生过程作了一些规定，但只是涉及一些基本的原则性问题，实践性较差。为保证考试的公平、公正、公开、有效，必须加强考试立法，依法治招，依法治考，真正做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，使参与考试各方的基本权益都能得到保障，并从根本上遏制考试招生的腐败现象。二是严格规范各种加分制度，消除腐败发生的隐性黑洞。当前存在的加分制度或保送生制度，虽是一部“好经书”，有利于多渠道地选拔人才，但如今受体制外因素干扰而成为滋生教育管理腐败的温床。鉴于此，在高考进行多样化和多元入学改革的今天，这些制度虽有存在的必要，但为了避免权利、金钱、人情、面子的干扰，必须进行制度创新，进一步规范选拔的方式、程序，强化“硬条件”约束，确保其功能的良性发挥。

其次，建设西部有序民主的学术评价制度。在现行体制下，各种学术评价、职称评定往往与个人名利直接挂钩，这往往造成申报者与相关人员私下交易的发生。当前各种学术评审特别是政府评审问题颇多，这不仅源于对以政府为主导的学术评审的合理性的质疑，更重要的是这种评审方式易于助长学术腐败的发生，使其成为“权学”交易的场所，因此，尽可能取消各种不必要的评审特别是政府评审将有助于缓解腐败行为发生。然而，在现有学术评价体制尚不能完全取消的情况下，需要通过完善相应制度，以减少学术评价中权力腐败的发生。（1）建立公示制度。在评审之前要通过各种途径让相关群体有机会审查、鉴别评审材料，增强真实性和可行度，同时明确评审标准，做到透明、公开，从而有助于公众的监督。（2）严格评委选拔和任用制度。评委的思想道德素质和业务素质的高低直接影响职称评审的好坏，因此对评委要进行严格筛选，在建立健全评委评审制度的同时，要建立评委淘汰机制，做到能上能下。在每次评审前应在评委库基础上实行随机筛选制，以减少“寻租”。（3）实施公开答辩制。在评审过程中引入公开答辩环节，接受公众的全面监督，确保评审的公开、客观。（4）建立督察制度。监督是教育行政主管部门在评审中的主要职责之一，也是保障评审公平、公正的主要措施。为此，在评审过程中政府须建立督察组，对评审进行全方位的监督。监督应做到独立、公正，而不能通过监督干预专家组意见。（5）建立申诉制度。由评委接受当事人的质询，有利于公民知情权和监督权的实施，同时也有助于评委评审的客观公正。

（三）建立多元化、全方位的学校教育管理监督体制

民主是腐败的天敌。在西部教育飞速发展时期，制约教育管理腐败必须致力于建立一个有效的预防和惩治腐败的廉政监督体系。坚持把自上而下的监督同自下而上的监督有机结合起来，形成对教育管理领域公共权力的立体监督，以确保公共权力的公正有效实施。

1．健全和完善教育管理系统的内部监督体系

首先，充分发挥学校党委和教育工会的监督职能。当前，相关法律对学校党委和教职工大会的监督职能都有一定的规定，但在实践中很多都流于形式，其监督作用早已被忽略，因此，必须进一步明确各级学校党委和教职工大会自身的监督职能，建立教职工大会、教代会、职代会的质询听证制度。这不仅有助于实现教师和职工参政议政，而且有助于提高学校管理的透明度，遏制腐败发生。

其次，推行主管领导问责制和引咎辞职制。权责一致是管理的基本原则。从非典开始，我国政府在行政系统开始普遍推行问责制。问责制表现为公众对政府行政行为过程及其结果的质疑，实质在于强调了权力与责任的对等性和不可分离性，强调了岗位职责作为约束、考核行政官员之标准的至上性和绝对性。在我国，教育管理系统无论是教育行政部门还是学校一定意义上都是教育公共权力或准公共权力的承载者，也应该建立主管领导问责制。现在有的学校实行党委书记负责制，有的是校长负责制，出现的问题不少。要从根本上根除书记或校长负责制所产生的弊端，必须建立对书记、校长监督与制衡的体制，实行书记或校长问责制和引咎辞职制。

最后，建立健全校务政务公开制度。教育管理领域权力腐败与权力的暗箱操作有很大关系。增加教育行政部门和学校各项工作的公开性、透明度是避免教育管理权力腐败的必要因素。为此，各级部门应该建立健全《政务公开制度》，使群众对于关系到自己切身利益的重大问题，如干部聘任、职称评审、工资晋级、招生、住房、采购、项目招标等能够实施有效监督，避免权力的滥用。

2．健全和完善对教育管理权力的外部监督体系

首先，学校要建立健全督察制度。面对日益严峻的教育腐败，我们要充分发挥纪检监察机关的作用。可以考虑上级党委纪检部门授权下级党委纪检部门代表上级党委纪检部门，对同级党委领导，对各校的招生、基建、采购等重要环节进行专门监督，并将监督结果作为单位领导考评的重要依据。

其次，建立健全学校审计制度。审计也是有效治理腐败的重要手段。目前高校的财务审计工作往往时限较长，从而导致监督不力。因此，可以考虑在招生、采购和基建等环节实施全方位审计，特别是要引入外部审计机制，避免同级内部权力监督失效。

再次，建立健全学校各种法律法规条例。实践证明，缺乏可实施的和有效的制度保障，反腐败斗争将举步维艰。为此，结合教育领域的实际，应尽快制定《招生考试法》、《采购法》等相关法律法规来预防和控制腐败。同时，对于一些学术败德行为，我们不能仅仅停留在道德教化的层面上，而应加快制定相应的《学术道德规范》及条例，约束相关者行为，这也是制约腐败的廉政建设体系的重要组成部分。

最后，建立举报与投诉处理机制。公众监督是对权力监督的重要组成部分。充分发挥群众监督的作用，就要对公民监督提供监督的渠道和法律保障，为此应设立专门的举报网站和举报电话，方便公民对教育领域权力的监督，同时要建立相应的对公众监督的保护机制，如加快制定《群众监督法》等，调动公众监督教育的热情和积极性。

（四）建立健全教师道德自省机制，以自律抵制公权腐败

教师是人类灵魂的工程师。教师自身道德素质关系到国家的未来与民族的振兴。在现行的教育体制下，功利主义的过度膨胀，使得部分学者在学术上弄虚作假，在工作中以权谋私，在教学中应付差事，造成了极其恶劣的后果。为此，提高教师自身道德素质，树立反腐建廉的意识对于治理教育领域的公权腐败及各种行业不正之风十分重要。首先，加强教师职业道德的规范建设。在现行的教育体制中，学校对教师的要求主要是围绕着“搞好教学、做好科研”两方面，对教师自身道德素质重视不够。尽管各个学校每个星期都要开展各种学习活动，但实际上，这种学习主要以政治学习为主，而有关教师学术道德的学习几乎很少涉及。鉴于此，应当健全和完善教师职业道德规范，通过定期学习教师职业道德规范和开展警示教育等方式，努力提高教师职业道德水平，形成自觉抵制腐败和各种行业不正之风的思想意识。其次，积极组织开展科学伦理道德的研究。教师不同于其它的行业，他除了肩负“传道、授业、解惑”的重要职责，而且还肩负科研创新的重任。为此，可以通过开展科学伦理道德的研究将道德建设内化为教师的科研工作，从而使教师形成自律意识。最后，建立行业自律监控机制。教师道德自我提高不能单纯依靠于教师本人的主观因素，还需要强大的外在压力和他律，为此应在现行教育体制中，尝试建立学术道德委员会，接受公众举报、监督，对学术腐败进行及时揭露和曝光，使其形成道德自律，以抵制学术腐败。

※ ※ ※

文化教育是人们脱离愚昧无知、走向精神文明的第一步。学校教育是人们获得知识、能力的圣地，是培养人们综合素质的关键环节，为人们尔后走向社会奠定了最重要的前提条件和基础。只有建设有序民主的教育管理体制，让教育人的政府官员首先接受教育，树立执政为民的理念和艰苦奋斗的精神，官员们就不会在心理整天思想腐败，就会从根本上治理政府官员、特别是西部教育管理的腐败。只有这样，才能保证西部教育事业健康发展，才能保证西部开发顺利进行并取得成功。

注释：

[1]张殊，《世界第一的中国大学收费》，http://www.eol.cn/yan_lun_1868/20060323/t20060323_135627_3.shtml

[2] 《兰州"平民市长"被"５９思想"拉下马》，成都晚报，2005年8月28日，http://www.newssc.org/gb/Newssc/meiti/cdwb/b/wbzg/userobject10ai743425.html

[3] 吴庆春，《还校园一方"净土" 塑学子求学坦途》，2005年7月9日，http://news.tom.com/1006/20050709-2290471.html

[4]甘冰、朱晓华《教育腐败有三大高危点》，中国青年报，2005年7月19日

[5]J·Buchanan and R·Tollison eds，《Theory of public choice》 [M].University of Mich igan press,1972，P22.

[6] 《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年版,第306页

[7][8]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年版,第333页

第二节 建设西部有序民主的官德培育体制

官德是道德的一种。道德是个人依靠信念自律和社会舆论他律而形成的处理人与自我以及人与人之间关系的个人行为规范。官德是一种职业道德，是各级官员在行使公共权力的过程中所表现出来的为官理念、道德准则及其行为规范的总称。官德是官员人格的标志，也是做官之灵魂。官德是一种与公共权力相连接的从政之德，官员手中的公共权力来自公众的授权，因此，官员在权力行使中就应该具有一心为公、清正廉洁的品德。然而，西部不少官员官德丧失、不讲诚信、欺上瞒下、伪造政绩，在群众中造成了恶劣影响，直接破坏了西部大开发，为此，加强西部地区政府官员的官德建设，对于西部大开发的顺利进行，具有极其重要的意义。

一、廉洁的官德是从政的基本条件

（一）廉洁的官德有助于构建西部“服务型”政府

西部开发要求政府适时转变政府角色，变微观直接管理为宏观间接管理，在西部开发中担任市场经济的调控者和服务者角色。理论上，服务是政府的必然使命。政府及其官员的权力源于公众，是公共权力，政府及其官员必须以服务公众，以实现公共利益为己任。实际上，行政权力的自蚀性是客观存在的，特别是当其与人结合后，在信息不对称和监督乏力的条件下，官员很容易滥用权力，更不用说“服务”了。然而，西部地区原本就落后于东部地区，西部开发给了西部一个奋起直追的机会。西部各级政府和官员必须适应新的形势需要，破除“官本位”思想禁锢，树立“公仆”和“服务”的理念，想百姓之所想，急百姓所急，通过廉洁、高效、优质的服务，打造西部政府的新形象和良好的社会政治新环境，从而带动西部经济全面发展。

（二）廉洁的官德有助于构建西部稳定发展的社会环境

西部发展需要一个稳定、有序的社会环境。官员是社会中的一个特殊群体。他们的行政行为对社会稳定与发展起着重要制约和影响作用。如果官员贪污腐化成风，公众怨声载道，社会不稳定，这种情况下，西部开发将难以顺利实现。可见，官员道德素质的状况将对于西部开发和社会稳定起着十分重要的作用。早在新中国建国初期，针对刘青山、张子警的贪污犯罪，毛泽东就曾尖锐地指出:“治国就是治吏。如果臣下者一个个都寡廉鲜耻，贪污无度，胡作非为，而国家还没有办法治理他们，那幺天下一定大乱。”[1]2000年12月，江泽民在中央纪律检查委员会第五次全体会议上也曾强调：“政风廉洁,从来是赢得民心,实现政治清明、社会安定繁荣的重要一环。”的确,社会的稳定从根本上说是人民群众的稳定。如果官员忘记了权为民所用，情为民所系，利为民所谋，那幺就会从根本上脱离群众，失去民心。因此，构建勤政廉洁的官德是保障西部开发、社会长期稳定的重要因素。

（三）廉洁的官德有助于西部社会道德整体水平的提升

整个社会道德体系中官德占据重要地位，它对整个社会的主流价值观起主导作用。西部开发是西部发展的一大契机。西部经济的发展离不开政府的策动与支持，更离不开一个有序的市场秩序。如果官员们都能廉洁、公正、公平，那幺，这种高尚的品格将能在社会上产生很大的道德感染力，促使市场中的各个主体都能诚实经营、合法致富。反之，要是官员都是尔虞我诈、贪污腐化，那幺谁会来西部投资发展。官员的道德缺失必将导致整个西部社会道德的失范，从而影响西部开发的成效。党政干部作风的好坏对于社会风气有直接的影响。毛泽东对此高度重视，指出“只要我们党的作风完全正派了，全国人民就会跟我们学，党外有这种不良风气的人，只要他们是善良的，就会跟我们学，改正他们的错误，这样就会影响全民族”。[2]可见，建设廉洁的官德对西部民众道德水平提升以至西部开发的成效具有十分重要的意义。

（四）廉洁的官德有助于打造西部“诚信政府”。

市场经济是契约经济、法制经济，诚实守信是其中的一项重要内容。西部发展不仅要求西部公民在市场经济中诚信，对于政府及其官员更是如此。西部开发使得部分官员有机可乘，大搞权力腐败。这不仅意味着巨大的经济损失和资源浪费，而且将对政府信用造成严重冲击。当前，腐败造成政府信用缺失的危害性是不可估量的。像成克杰、卢万里这样的腐败分子他们表面上装腔作势，大讲如何为民谋利，而暗地里却贪污腐化、弄权读职。这不仅严重玷污了党和政府的形象，败坏了人民公仆的声誉，而且极大降低了人民群众对政府的信任程度，一定程度上造成政府的诚信危机。如果政府官员的腐败现状长期得不到好转，必将极大地破坏政府的凝聚力和社会整合力，严重挫伤广大社会成员西部开发的积极性。由此可见，加强政府官员的思想道德建设，树立廉洁奉公的官德，不仅是反腐建廉的重要手段，也是维护政府诚信形象的基本保证。

二、西部开发中官员道德缺失的成因分析

西部开发中公共权力腐败的重要表现就是腐败官员道德沦丧，作风败坏，其主要原因有以下方面造成：

（一）封建主义思想影响

近年来，伴随着体制转轨，社会转型，一部分封建思潮在西部地区死灰复燃，由于思想政治教育缺位，使得部分官员自觉或不自觉的做了封建思想的俘虏，导致权力腐败现象频发。

1．“官本位”思想的影响。官本位就是以官位为判断一切事情价值的根本尺度，一切为了当官，当官就有了一切。官本位是封建社会管制制度和等级制度的产物。在西部地区相当一部分官员仍然受这种思想的的影响，自觉不自觉地把当官作为人生的奋斗目标，忙于跑官、升官。当官的目的就是一人当官，鸡犬升天；升官的目的则是升官发财，结果走向权力的腐败。

2．封建特权思想的影响。封建社会是一个等级森严的社会，不同官职的人享有不同的特权。当前西部地区官员在待遇上依然继承了封建社会官员的许多特权，而且有过之无不及。例如，一个人一旦当官，除了基本工资外，他们还享有住公房、坐公车、公款吃喝、公款参观旅游的特权。当了领导后，每个领导不仅手中握有领导基金，而且还有自己的秘书、警卫、司机、私人医生，报销通迅话费和私人生活的一切费用。离退休后，职务待遇完全享受终身制。这本身就是一种严重的腐败。

3．封建恶俗的影响。封建社会有许多腐败官德传统至今影响官场的运作，例如，拉关系，走后门，行贿受贿，买官卖官，拉帮结派，宿妓嫖娼, 铺张浪费, 迷信神佛，在西部开发中依然很兴盛。在西部开发中，有的宿妓嫖娼，生活腐化；有的铺张浪费，任意挥霍；有的求神拜佛，大搞封建迷信。上至一些省部级高官比如成克杰、刘方仁，下至乡镇一般干部，几乎都不乏有人牵扯其中。这些腐朽封建恶俗的影响，导致官员道德败坏，走向腐败。

（二）西方资产阶级腐朽价值观念的腐蚀

价值观念是人们对周围的客观事物价值的总体评价和看法，是在特定时期里人们中流行的情感、态度和倾向。改革开放在给我国经济发展带来机遇的同时，同样也伴随着诸多挑战。其中随着国门的开放，西方一些资产阶级腐朽的价值观念也开始在涌入中国，在这些腐朽的资产阶级文化的影响下，部分官员的自身道德发生了扭曲，服务意识淡化，引发了权力腐败。

首先，拜金主义价值观的腐蚀。拜金主义以对金钱的最大追求为目的。在改革开放以前，我们着重强调集体主义，强调无私奉献，对金钱和物质享受采取了排斥的态度。随着改革开放，市场经济体制发展，这种价值观受到了拜金主义的严重冲击。拜金主义使得一些官员心灵发生了严重的扭曲。他们不再把全心全意为人民服务、廉洁奉公作为自己的行动准则，而是一味金钱至上，一切向“钱”看，利用自己手中的权力，大搞权钱交易。

其次，享乐主义价值观的腐蚀。享乐主义是资产阶级人生观的一种体现。享乐主义人生价值观认为，人生的目的和意义在于追求物质享乐。"人生在世，吃喝二字"，"今朝有酒今朝醉"，这些都是享乐主义人生价值观的体现。在改革开放的过程中，伴随着人们对“金钱拜物教”的过度崇拜，一部分官员的享乐主义情结开始膨胀，他们把吃喝玩乐作为基本人生追求，每天沉迷于物质享受，追求金钱与美色，不仅有损于官员的官德要求，而且滋生严重的腐败现象。有的吃喝送礼，沉醉于灯红酒绿之中；有的不惜巨款，争相购买高级轿车；有的不顾单位有限的经费，高标准装修办公室；有的巧编理由，出省出国旅游；有些甚至用公款赌博嫖娼等等。有这幺一句顺口溜“一顿饭吃头牛，一盅酒一壶油，屁股底下坐幢楼”，可以说就是某些官员吃喝享乐、腐败堕落的真实写照。

最后，官员心理变态，行为扭曲。改革开放使得社会环境发生了巨大的变化。面对一些出现的新问题、新现象，部分官员的心理发生了扭曲。改革开放让部分人先富起来，其中有一部分成为了我们所说的“大款”。他们平日里挥金如土，出入高档场所，买金表，购跑车，一味的追求个人享乐。相比较而言，政府官员的收入只能是来源于国家下发的几千元干工资，可以说去高档餐馆下一顿馆子，对于某些人来说都是可欲而不可求的。面对着这种巨大的差距，对物质享受的盲目攀比，使一些干部心理失去了平衡，出现了“人家捞了，我为什幺不能捞？”“大家都在捞，我为什幺不捞？”等一连串复杂的心态，从而进一步滋生权力腐败的蔓延。

（三）教条主义思想误导

长期以来，由于人们只是固守于马克思主义经典作家关于资产阶级政权和无产阶级政权的一般论述，教条主义，理论脱离实际，不敢正视现实，甚至掩盖和粉饰现实，对官员的思想产生了一种误导作用，这是公共权力腐败很重要的思想文化原因[3]，这也是西部开发中公共权力腐败现象得以滋生蔓延,而不能得到有力遏制的很重要的思想文化原因。

首先，过去长期误认为“腐败只是剥削阶级政权的产物，无产阶级的政权不会产生腐败。”从无产阶级政权的本质上讲，它是代表人民的，是为人民的利益服务的。从这一点上来说，无产阶级的政权是同腐败现象根本不兼容的，是同一切腐败现象根本对立的。但是，人们忽视了权力本身具有“二重性”，权力对任何掌权者都会产生腐蚀作用。正如英国历史学家阿克顿所指出：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。[4]西部地区的许多官员正是在“腐败只是剥削阶级政权的产物，无产阶级的政权不会产生腐败”旗帜下，大搞权力寻租，权钱交易，权物交易，权色交易，走向了腐败深渊。

其次，过去长期误认为“讲分权制衡是资产阶级的政治理论，无产阶级国家是人民政权一元化。”这种理论本身就不符合政治权力需要责任分工的实际需要，而不受监督的权力必然产生腐败。西部地区的许多官员正是在“讲分权制衡是资产阶级的政治理论，无产阶级国家是人民政权一元化”的误导下，喜欢集权力于一身，独裁专制，不受任何监督，从而走向了腐败深渊。

再次，过去长期误认为“群众革命运动是反腐败的唯一途径，规章制度是没有多大作用的。”因此，西部地区忽视了规章制度的建设，而西部地区的许多官员正是利用了规章制度上的薄弱环节和漏洞，滥用权力，长官意志第一，凭感情办事，结果走向了腐败深渊。

最后，在我们国家党和政府虽然很重视党政干部的理论学习，但是，学习的方式只是教条主义和形式主义的走形式、走过场，理论与实践严重脱离。西部地区许多官员嘴上讲的一套一套的马列主义、毛泽东思想、邓小平思想，实践中却完全背道而驰，另干一套；他们在台上口口声声讲反腐败，他们在台下却完全搞的是一套腐败活动。

三、构建西部有序民主的官员道德培育体制

（一）建立自上而下有序民主的西部官员道德培育体系

首先，应当建立新进公务员的军训制度和到红色革命圣地参观学习的制度。中国人民解放军是共产党缔造的人民军队和革命军队，在长期革命战争中他们养成了密切联系人民群众、全心全意为人民服务、艰苦奋斗、严守纪律、召之即来、来之能战、战之必胜的革命精神和优良作风，在和平建设年代里他们继承和发扬了这些光荣革命传统，为建设中国特色的社会主义作出了卓越贡献。解放军是一座大学校，用一到两个月的时间，让新进公务员到部队进行军训，学习解放军的革命精神、优良作风和光荣传统，对他们养成良好的道德品质和作风很有好处。井冈山、遵义、延安、西柏坡几个共产党当年领导工农红军闹革命的重要历史遗址，把它们作为新进公务员参观学习的红色革命圣地也很有意义。新进公务员到这些红色革命圣地参观学习，让他们真正了解老一辈革命家为中国的解放，抛头颅，撒热血，所走过的艰难困苦的革命历程，学习先辈们大公无私，为中华民族的解放英勇献身的牺牲精神。忘记过去，就意味着背叛。只有牢记革命的过去，才会在自己的心里竖起永远的丰碑，才能继承先烈的意志，发扬革命传统，养成良好的官德，为西部大开发和建设中国特色的社会主义作出自己应有的贡献。应当指出，当前不少党政机关也兴起了红色旅游热，但他们不是去学习继承革命先烈的革命精神和优良传统，而是搞公款旅游，到革命圣地吃喝玩乐，这种现象使红色旅游完全变了味道，这不仅是对革命历史的背叛，而且简直是对革命先烈的侮辱，这种现象必须严肃查处，给予党纪和政纪处分，坚决予以纠正。

其次，恢复和重新建立党政干部参加生产劳动的制度。马克思主义认为，劳动是人的本质，劳动创造了人，劳动创造了世界。而掌握公共权力的人之所以会以权谋私、腐化堕落，根源就在于好逸恶劳、不劳而获，无偿占有他人的劳动果实。说明官员腐败是一种劳动异化现象，腐败官员是人的异化，是异化了的人。因此，党政干部参加物质生产劳动是抵制腐败、保持政治清廉最有力有效的途径。毛泽东生前明确深刻的指出：“必须坚持干部参加集体生产劳动的制度。我们党和国家的干部是普通劳动者，而不是骑在人民头上的老爷。干部通过参加集体生产劳动，同劳动人民保持最广泛的、经常的、密切的联系。这是社会主义制度下一件带根本性的大事，它有助于克服官僚主义，防止修正主义和教条主义。” [5]由于毛泽东强调党政干部参加集体生产劳动，所以，在毛泽东时代党政干部比较清廉，这条历史经验很值得记取。进入改革开放新时代以后，许多党政干部忘记和丢掉了干部参加生产劳动这项制度，高高在上，只知做官当老爷，因此，现在的官员腐败现象很严重。所以，我们建议应当恢复和重新建立党政干部参加生产劳动的制度，除了老弱病残，所有干部不论官职大小高低，每年至少有一个月的时间参加生产劳动，以培养和保持劳动人民的感情，保持与劳动人民最广泛的、经常的、密切的联系，这是从根本上防治腐败、建设廉政的最有力的制度保障。

再次，建立科学的官德评价和激励机制。为了将官员的官德修养内化，必须在对官员评价时切实把“德”放在首位。在官员选拔和使用的过程中，应该贯彻“德才兼备”的用人标准。然而，现实中，在尽快发展本地经济的指引下，出政绩、出经济成果成为一些地方官员的主要工作目标。与此相应，一些地方在对官员评价中往往出现以才代德，以经济评价取代道德评价的倾向，结果导致官员对自身道德修养的漠视。因此，必须建立科学的官德评价机制。在官员评价中既要重视官员的政绩，更要重视其官德。这里的“德”，就是要为政清廉，能够全心全意为人民服务。同时，在官员评价中，还应把人民群众对官员官德的评价作为其中一个重要的指标。这不仅是公共权力来源的必然要求，而且充分发动人民群众对于提升官员道德水准，防范权力滥用有一定的积极作用。

行为学理论告诉我们，如果人的行为得到激励，就会强化他的行为。在官德培育中，同样可以运用奖赏的激励机制，通过物质激励和精神激励手段，给履行官德规范者以正面强化，增加其重复出现或别的行政官员仿效的可能性。公务员英雄模范事迹报告就是一种很好的道德激励方式，不仅对英模本人是一种奖励，而且也为整个公务员队伍树立了学习的榜样，对塑造廉洁、高效、奉公守法的公务员起到了一定的激励作用。

最后，要建立官员道德的法规管理制度。西方发达国家一般都制定有官员从政道德法，对于道德败坏的官员给与应有的惩罚。特别是新加坡政府不仅建立了对公务员录用前的个人品行审查制度，而且建立了对任职后的公务员品德的跟踪考核制度，通过个人品德记录和相关部门依法的行为调查跟踪，以强化对官员道德的约束。这些经验值得借鉴和学习，我们也应当建立《官员从政道德法》，从法律上强制官员遵守从政道德，预防腐败行为，保证为政清廉。

（二）建立自下而上有序民主的西部官员道德培育体系

反腐建廉是一项系统工程。树立良好的官德，治理公权腐败，不仅需要建立政府自上而下的道德培育体制，更需要全体公众的民主监督，建立自下而上有序民主的西部官员道德培育体系。

首先，应建立新任官员到基层蹲点锻炼的制度。我们现在通过考试担任公务员的青年，都是生在红旗下，长在红旗下，从小就是衣来伸手，水来洗手，饭来张口, 生活十分优越幸福，根本不知道吃苦的味道。特别是生活在城市里的青年，更不了解工农大众艰苦的生活境况，因此，让这些年轻的公务员用至少一年的时间到基层蹲点锻炼，协助工厂、农村、社区的干部做好基层工作，并与工农群众同吃同住同劳动，对于培养他们艰苦奋斗、勤劳勇敢的优良品质，十分必要。

其次，应建立深入贫苦群众调查研究的制度。调查研究是我们党和政府制定正确政策的最基本的方法，同时也是了解群众疾苦、培养工农感情的基本途径。可是，我们党和政府今天的调查研究却变成了“一把手”在群众面前做样子，警车开道，前呼后拥，这本身就是一种腐败现象，极大地破坏了我们党调查研究的优良传统。我们今天有必要建立深入基层向贫苦群众调查研究的制度，凡涉及公共利益的决策都必须了解群众疾苦，了解群众当前迫切需要解决的切身利益问题，以制定正确的政策，同时培养工农感情，树立良好官德。

最后，加强政务公开化建设。政府及其官员之所以官德腐败的一个重要原因，就是政务不公开，搞暗箱操作。由于政府缺乏透明度，公众缺乏必要的相关信息，难以监督官员，才使得官员的败德行为往往能够得逞，从而强化了他更大的腐败。因此，要控制政府官员的官德下滑，就必须实行政务公开，建立领导接待日制度、领导办公电话公开制度、政府网站信息公开制度、政策制定听证制度等，落实公众的知情权、参政权、监督权，以有效的治理官员的道德腐败。

（三）建立西部地区官员道德自我修养机制

官员道德建设，外部监督是十分必要的，但不是决定性的条件，因为道德是个人内心活动的外在表现，而人的内心活动不是任何外在力量能够强制的，解决个人的内心问题的根本途径最主要的还是要靠个人的内心修养。一个人要不要、会不会对自己道德品质进行内心修养呢？答案是肯定的。因为这是人与动物相区别的主要标志之一。常言道“人活脸，树活皮”。“脸面”是人的道德形象。只要人作为社会的人，他就必须进行内心的道德修养。我们中国是一个有着个人注重道德修养传统的文明古国。两千年前，曾子说过：“吾日三省吾身：为人谋而不忠乎？与朋友交而不信乎？传不习乎？”就是中国古人修身养性的最好说明。古人尚且如此，难道我们现代人就做不到幺？人类是在不断进步的，古人能做到的，我们肯定也能做到。民众能够做到的，官员更应当做到，因为官员是公众中的精英，是民众的领导者，因此，我们相信官员也一定能做到修身养性，提高自己的道德品质。只要我们西部地区的官员加强自身官德修养，不断提高官德水平，就能从内心里和根本上铲除腐败现象，实现为政清廉。

※ ※ ※

官德是官员的品德，是官员的活的灵魂，是官员行为的先导。官德缺失的官员，犹如行尸走肉，必然走向腐败。官员品德高尚，一心为公，全心全意为人民服务，这样的官员就完全能够做到自律，就完全能够做到自己管理自己。在这样的官员面前，一切外在的管理方式都是不必要的，都是多余的。这样的官员必然会自觉地反腐建廉。当然，官德修养要达到这样的境界和水平，这在现实中实在是太难太难了，但并不是没有做不到的可能性。建设有序民主的西部官员道德培育体制，就是一条有效地培育官员道德的途径。如果西部地区的官员养成了有序民主的思想道德观念，心里不思想腐败，而追求廉政，并把它作为自己行动的先导，那幺,西部官员中的腐败必除，廉政必行，他们在西部开发中的能量和作用就会充分表现出来，他们就能够正确地强有力地领导西部地区人民群众，顺利进行西部大开发，并一定会取得胜利。

注释：

[1] 秦中，《治国就是治吏》，解放军报， 2001年8月9日

[2] 《毛泽东选集》, 第3卷,人民出版社, 1991年版，第812页

[3] 周树志主编，《有序民主论：当代反腐建廉新战略构想》，陕西人民出版社， 2003年，第279页

[4]（英）阿克顿，《自由与权力》，商务印书馆，2001年版，第342页

[5]引自1964年7月14日人民日报

第三节 建设西部有序民主的消费文化管理体制

消费文化是人们在日常家庭生活、夫妻关系、服饰、饮食、体育、医疗、保健、娱乐、观赏、阅读、上网、住房等生活消费方面所显现的心理特征、风格习惯和消费行为模式。人们的全部生产劳动成果，最终都要转化为社会生活消费行为。社会生活消费的行为方式有低俗与高雅之分。西部开发中政府官员的腐败行为最终也都会通过其低俗的社会生活消费方式表现出来，直接原因除了腐败官员的主观因素之外，客观条件就是西部地区政府官员的社会生活消费文化管理体制存在薄弱环节和漏洞，因此，消灭西部开发中腐败官员低俗的社会生活消费文化现象的根本途径，就是建设有序民主的官员社会生活消费文化管理体制。

一、西部腐败官员低俗的消费文化现象

（一）公款消费，任意挥霍

政府是公共权力机关，其资金应属于公共资金，其使用过程必须体现公益性质。然而，在实际中，部分官员为了自己享乐大肆挪用公共资金，进行公款消费。据资料显示，2004年，我国至少有公车400万辆，公车消费财政资源4085亿元，大约占全国财政收入的13%以上。与公车消费相联系，全国一年的公款吃喝在2000亿元以上，二者相加总数高达6000亿元以上。[1]西部腐败官员在这方面表现的特别突出。例如，有的借工作之便，公款请吃。2003年发生在西安的一桌豪华“天龙御宴”，竟吃掉36.6万元人民币[2]。有的以开会、学习等名义，公款旅游。云南某农村信用社以考察为名组织一行38人到欧洲8国旅游，耗资公款176.4万元。无独有偶，宁夏固原市中级人民法院以院长为首的80多名工作人员分两批，用公款飞赴庐山、井冈山和张家界等地进行9日所谓“红色游”，每一次都有一趟单程飞机，每人费用2600元，总计20多万元。目前，公款消费名目繁多，公款支出飞速上涨的现实已引起了社会的关注。

（二）以权谋私，违规住房。

上世纪90年代，中国开始实施公有住房制度改革。伴随着福利分房制度的取消，个人房屋消费支出已成为家庭支出的重要组成部分。近年来，随着房地产业升温，房地产价格直线攀升，进行房地产投资已成为迅速致富的重要途径。面对高额的房屋价格，部分官员开始利用职权违规占用和套取住房，获取暴利。以西部某市为例，截至2006年，共累计查出官员违规住房2073套，其中上市出售664套，售得房款5530.8万元。

（三）包养情妇，生活腐化

近年来，人生观、世界观的蜕变使得部分官员生活作风糜烂，“包二奶”、“养情妇”已成为其生活重要的组成部分。据巫昌祯教授统计，被查处的贪官污吏中95％都有“情妇”，腐败的领导干部中60％以上与“包二奶”有关。例如，广西玉林市原市长李乘龙就是一个对女人有疯狂欲望的贪官，办案人员在他的密码箱中，不仅搜出总计1500多万元的凭单和借据，还搜出10个专门装女人照片的信封。展会礼仪小姐、宾馆服务小姐------都曾沦为他的猎物，他到底搞过多少女人，连他自己也说不清。[3]原贵州省委书记刘方仁，利用职务之便，共收受贿赂人民币161万元、1.99万美元，然而，令人难以想象的是，这位贪官竟会勾搭上"发廊妹"，上演了一出发廊里的"爱情故事"。[4]以上虽是个案，但它却反映出官员的“色情消费”已经到了非治不可的地步。

（四）赌博盛行，祸国殃民

近年来，在个人追求暴富的不平衡心态下，赌博在西部地区开始死灰复燃，其中官员参与赌博的歪风在社会中不断蔓延。因赌博引发的贪污、受贿、挪用公款等腐败犯罪屡见不鲜。例如，西安市机电设备公司总经理周长青贪污、挪用公款6000万元，16次赴澳门豪赌，一出手就是几十万。[5]原重庆市委宣传部副部长兼市广电局局长张小川等人挪用公款2亿多元，其中1亿多元输在了澳门赌场。陕西南郑县阳春镇“赌博书记”刘贵正竟挪用近百万元公款用于赌博。四川武胜县飞龙供销合作社原主任梁业挪用公款48.22万元用于赌博。陕西“靖边豪赌事件”，包括靖边县民政局副局长孙武、县公证处副主任杨国荣、县土地局土地储备中心副主任姬晓等大批公职人员都参与其中。

（五）投机体彩，诱发腐败

20世纪80年代中期，彩票开始以合法身份，进入普通大众的娱乐消费生活。彩票不仅是国家筹集资金的重要形式，同时也是丰富公众文化娱乐生活的重要手段。然而，在彩票事业蓬勃发展中也产生了大量的权力腐败。例如，震惊全国的西安“宝马”事件，陕西省体育局原助理巡视员、省体彩中心原主任贾安庆、省体彩中心原副主任张永民、省体彩中心原副主任张长安、省体彩中心原财务科副科长谢有财、省体彩中心发行部原副部长吴燕华等17名国家工作人员在即开型体育彩票发行销售中，利用职务之便，收受承包商杨永明所送现金，让同伙按事先约定非法方式抽走宝马车，严重影响了政府的公信力。[6]

（六）求神拜佛，愚昧无知

封建迷信是唯心主义的世界观，这与共产党人坚持的马克思主义信仰和唯物主义的世界观是根本对立的。近年来，在西部部分地区封建迷信活动有所抬头，部分官员也参与其中，有的为了政治升迁到处烧香求神拜佛，有的借做佛事、善事等为幌子敛取钱财，更有甚者在决策和选人等环节也大搞封建迷信，通过求神占卜确定项目，选择人选。例如，陕西商洛市委常委、商州区委书记张改萍受贿卖官揽钱100余万元，心理负担太重，经常去寺庙施舍，烧香拜佛，以求佛祖饶恕。

二、西部腐败官员低俗消费文化原因分析

西部腐败官员低俗的生活消费深刻地反映出现行生活消费文化管理体制中存在着诸多问题：

（一）政府对物质生活消费品市场监管不力

物质生活包括人们的衣、食、住、行、用等各个方面，与人们有着最直接的切身利益关系。可是，现在这些方面的假冒伪劣产品充斥市场，进口的衣服是洋垃圾，吃的食品很多被污染，甚至是有毒食品，购买的住房缺乏物业管理，购买的汽车经常抛锚，日用化妆品对人体有害，医疗费用贵得让人看不起病，而且医疗事故频发，所有这些问题产生的一个主要原因，就是政府对日用生活商品市场监管不力，或政府管理越位，或政府管理错位，或政府管理缺位所造成的，这就为西部开发中政府官员的腐败低俗的生活消费提供了客观的社会条件，这是问题的一方面。另一方面，西部地方官员面对政府对日用商品市场监管不力，运用自己贪污受贿得来的不义之财，购买高档的进口衣服、汽车、住房，吃喝嫖赌，大肆挥霍，过上了纸醉金迷的豪华生活，自以为是进入了高档的消费文化圈，其实，他们的生活消费方式是再低级庸俗不过了。

（二）政府对精神生活消费品市场监管不力

当前，社会文化消费市场沉渣泛起，淫秽腐朽产品充斥市场，与政府对文化产品市场监管不力有密切关系。目前我国消费文化产业的计划经济烙印还比较深。消费文化管理领域普遍存在着条块、部门、行业和地区分割。这既制约着消费文化资源的合理流动和整合，同时也不利于对消费文化领域的监管。由于缺乏有效监管，在暴利的驱动下，不少经营者为了追求眼前物质利益，往往放弃了社会公德，甚至置国家的法律法规于不顾，导致了一些低级庸俗的不健康文化产品和服务充斥市场，吸毒贩毒，赌博迷信，卖淫嫖娼等不法行为和黄色、黑色的东西泛滥，严重污染了社会空气。与此同时，部分地方出于自身利益，往往采取“睁一只眼，闭一只眼”的方法，结果导致“昨天刚处罚，今天又开张”的怪现象，致使对低俗文化消费的打击往往流于形式，收效甚微。这就为西部开发中政府官员的腐败低俗的生活消费提供了客观的社会条件。

（三）官员消费管理制度缺失是关键原因

伴随着市场经济发展以及多元文化的引入，西部开发中人们的生活消费日趋多样化。在这种背景下，由于《党章》和《纪律处分条例》对党员干部行为虽进行了规范，但过于宽泛，特别是在消费方式和行为上存在很大制度空间，官员乘机钻空子，生活腐化，权力腐败发生。具体表现在：一是部分管理制度不健全、可操作性不强，容易刺激违规消费的发生。比如，公务接待"四菜一汤"的规定，虽对"菜"、"汤"的数量进行了限制，但对内容和价格却没有相应的限制，在实践中就往往发生“一顿饭吃头牛，一盅酒一壶油，屁股底下坐幢楼”现象。更有甚者，一些部门和单位从自身利益出发，"因地制宜"地出台了一些扭曲变形的"实施办法"，使得公务接待更加难以规范。二是现行财政管理体制存在缺陷是公款消费中腐败现象产生的根本原因，正是由于财政管理体制存在的不规范、不透明、缺乏刚性等因素的影响，使腐败分子可以利用权力腐败贪污、挪用公款，大搞腐败。

三、构建西部有序民主的消费文化管理体制

（一）健全和加强政府对物质生活消费品市场的监管制度

对企业提供的物质生活消费品进行市场监管，是政府义不容辞的责任。我们国家在这个方面也制定了不少法律法规，出台了不少政策，但是，由于我们的法律制度和政策还存在许多薄弱环节和漏洞，致使假冒伪劣的物质生活消费品在市场上泛滥成灾。当前，应当加快住房制度改革和医疗保健制度改革，一方面要让普通民众能住上房，看起病，另一方面要严格查处和惩罚腐败官员在住房和医疗上的违规违法消费。应当建立和加强对衣食住行用品的质量监测报告制度，杜绝假冒伪劣产品进入市场。只有这样，才能为普通民众和政府官员提供安全的质量有保证的物质生活产品，使他们能够享受优良的物质生活消费文化。

（二）健全和加强政府对精神生活消费品市场的监管制度

市场经济体制下，市场是文化消费资源配置的基础性方式，但市场机制不是万能的。一些优秀的文化产品的生产往往具有周期长、投资多、收益少等特点，特别是一些公益性文化产品如戏剧、广场音乐会等，它是以整个社会为对象，社会的每一个成员都可以无偿获取它以满足自己精神文化需要，因此，以利润最大化为目标的商品经营单位往往不愿从事这些文化消费产品的销售。另外，许多优秀的物质的和非物质的文化遗产，由于种种复杂原因，面临灭绝的边缘，这更需要政府对这些文化消费产业进行扶持。因此我们建议，国家在文化产业发展中应建立相应的投资基金。由国家负责开发和投资一些健康、积极的文化消费产品，使得健康的文化消费能够产业化、规模化，以获得良性的发展。

加大政府对文化市场的监管力度，遏制腐朽低俗文化消费蔓延。现在有些演艺活动很低俗，出场费却高得惊人，有些歌舞厅、网吧大搞色情表演，严重腐蚀了社会风气。因此，没有对文化市场的有效管理，就没有健康文化消费的发展壮大。所以，我们需要在以下方面开展工作：一是要健全完善文化市场管理法规，规范文化市场行为。加大对腐朽文化消费经营者的惩罚力度，要罚就罚到倾家破产，以便让更多更好的文化产品和文化服务进入市场。二是要运用经济、行政和法律等对多种手段打击文化市场中的各种违法经营活动，维护合法经营者的正当权益。过去我们强调经济处罚，手段过于单一，结果收效甚微。今后我们应综合运用多种手段，比如法制的手段严惩违法经营者，以规范文化市场秩序。三是要加大定期开展集中整治力度，净化文化市场。四是要建立健全群众举报制度，政府应设置专门的举报网站和电话，群策群力，有效的遏制腐朽文化消费蔓延。

（三）建立健全政府官员消费行为的监管体制

1．要抓好官员消费立法。在政治和经济体制改革的同时，必须推进职务消费体制改革，加强与之配套的立法建设。如“国家公务员个人和家庭财产公布条例”、“国家公务员待遇和职务消费条例”、“国家公务员道德行为法”、“反贪污贿赂法”等重要法规，都应抓紧研究制定并出台，为规范政府官员消费行为提供强有力的法制保障。

2．建立健全良好的官员消费财务管理制度，包括对官员工资福利的财务预算、资金管理、债务管理的综合财务管理系统，利用会计、审计、纪律、侦察、内部控制等治理官员腐败行为。另外，应加强对干部消费公开制度建设，把官员的消费行为置于阳光之下。国家党政领导干部是公众人物，公众对他们的情况具有知情权，因此，应当将他们的家庭财产、个人收入和日常生活消费的情况向社会定时公布，以便媒体和公众的监督。比如2005年，黎川县出台规定，领导干部职务消费实行按月申报公示制，要求黎川县领导干部每人每月的公务接待费、通讯费、车辆用油维修费、差旅培训费及购建住房、婚丧嫁娶等重大事项都必须及时申报到本单位，由单位纪检组（纪委）监督核实，根据申报项目和内容，实事求是地在单位公示后，再报县纪委廉政室，装入本人廉政档案备查，作为领导干部及该单位年终勤政廉政工作考核的重要依据。这种做法就很好，很值得加以推广。

3．建立健全群众监督机制。媒体和公众的力量是一股非常强大的监管政府官员的力量。无所不在的媒体几乎是拿着放大镜在挑公务人员特别是高级公务人员公务消费方面的"毛病"，而一旦被媒体曝光或被公众举报，往往引发强大的舆论压力和相应的法律与行政制裁。因此，应大力奖励举报腐败官员的公众，严惩腐败官员的腐朽的生活消费行为，这就能够遏制公务员公款消费和违规消费行为的发生。

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西部地区政府腐败官员的生活消费方式是一种低级、庸俗、腐朽的生活消费文化，不论对官员自己的身心健康，还是对社会公众,都产生了十分有害的影响。建设有序民主的消费文化管理体制，不仅是反腐建廉的必要手段，而且对形成全社会健康文明的生活方式也会起到作用。西部地区政府官员生活消费方式高雅健康文明了，就会给西部群众生活消费方式产生积极的影响，也才能在西部大开发中把我国西部地区建成具有高度政治文明、物质文明和精神文明的生活乐园。

注释：

[1] 竹立家，《政府管理改革的几个切入点》，第326期，2006年3月14日

[2] 《一桌“天龙御宴”吃掉36.6万元》，三秦都市报，2003年01月07日

[3]邵道生，《“性贿赂”与腐败贪官15个话题》，2005年4月19日，http://news.xinhuanet.com/comments/2005-04/19/content_2848144.htm

[4] 胡展奋，《贪财好色原贵州省委书记刘方仁“落马”始末》，新民周刊，2003年7月9日

[5] 《誓将外逃贪官追铺归案》，华商报，2002年8月21日

[6]段博，《历时近9个月反响强烈 西安宝马彩票案事件回放》，2004年12月3日http://news.tom.com/1002/20041203-1608803.html