第五章 建设有序民主的法律体制治理西部公权腐败

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西部开发中公共权力腐败的突出表现是掌权者缺少法制观念、执法违法、贪赃枉法，直接原因是立法欠缺、以权代法、司法不独立，致使治理西部开发中公共权力腐败失去了最后一道法制屏障，因此，反腐建廉的一项重大任务就是深化法律体制改革，建设有序民主的立法、执法和司法的法制体系，严惩腐败分子，使政府官员不敢再腐败，为反腐建廉提供最强有力的法制保障，以实现政治清廉，保证西部开发顺利进行。

第一节 西部有序民主式反腐建廉要有立法保障

以法治腐，就是要求通过建立法律制度，形成对政府官员的法律监督机制和对腐败分子的惩罚机制，严惩腐败分子，使政府官员不敢再腐败，以达到政治清廉的目的。它首先要求具有较为完整的廉政立法，使反腐建廉有法可依。

一、改变西部反腐建廉无法可依的局面

（一）西部开发中反腐建廉无法可依的局面

"法"从外延上分解,当有自然法和社会法两种涵义。自然法，即事物运行过程之法则。如法国启蒙思想家孟德斯鸠所言：“从最广泛的意义来说，法是由事物的性质产生出来的必然关系。在这个意义上，一切存在物都有它们的法。”【1】社会法有广义和狭义之解。广义法指由立法、行政、司法机关制定和实施的法律、法规、章程、条例之总合，即一切具有合法强制性的社会行为规范都可以称之为法。狭义的法指由立法机关制定的宪法、基本法和具体法的法律体系。依法治腐必须以立法为前提和基础。但从现实情况来看，西部地区反腐建廉却无法可依。首先，缺少反腐建廉法：

第一，缺少反腐建廉通用法

腐败问题从本质上讲是个共性问题，需要全国性的反腐建廉法律支撑。可是，西部开发中反腐建廉缺乏国家反腐建廉法律的支持，在《公务员法》已经通过并于2006年开始实施的情况下，目前最缺的就是反腐败法或廉政法。国外不少国家早已采用反腐败法来保证公职人员廉洁，除在本国的刑法典中专门设有贿赂罪、贪污罪及禁止公务人员参与某些经济活动的规定外，还特别颁布了具体针对性较强的法律、法规、法令或法案，从不同角度对公职人员在执行公务或日常工作交往及社会经济活动中的行为作了严格的限制。新加坡的“严刑峻法”举世公认，通过它使惩治腐败犯罪取得显着成效。【2】对西部地区来说，少数民族域自治传统给了西部地区较大的自治权，而西部开发又赋予它们在基础设施建设、投资管理、资源分配上更多的权力，本身需要法律对权力进行必要的制约与监督。但由于缺少一部专门反腐败法或廉政法的法律规范，导致现存的治理腐败的政策、通知、决定、规定、讲话、条例、党纪、政纪虽多，却政出多门，层次不一，重迭缺漏、互相矛盾，朝令夕改，多流于形式，不易于也无法执行，从而给了腐败分子可乘之机。除廉政法外，监督法、举报法、反洗钱法的缺位，以及关于腐败期权化、引咎辞职、防止贪官外逃等方面缺少全国统一的法律规范，使得西部地区在治理腐败中无法可依。

第二，缺少西部地区反腐败特色法。

孟德斯鸠认为：法因气候的差异而不同，气候与法律之间有密切的联系；土壤的性质也会影响法律；一个民族的一般精神、风俗与习惯将影响甚至改变法律。【3】西部地区的反腐败形势一方面与全国一脉相承，另一方面又有着自己的特点。所以，西部开发中治理公权腐败在通用法的基础上，还需要有自己的反腐建廉特色法。可是，现实情况中，这一方面也是缺少的，其中最主要的就是西部地方立法法的缺少。我国《宪法》规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”；“民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权”；“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业”；“国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益。”《立法法》又规定：“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其它有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”但是这些法律规范多为指导性、示范性的原则，约束性的规范较少，实际操作性不强。而西部地区拥有立法权的机关有很大的自由裁量权，孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。【4】西部地区拥有立法权的机关，容易以《立法法》规定的变通为借口，进行立法谋私，大胆制定有利于他们寻租的地方性法规和政府规章，通过法律的形式使他们的腐败行为合法化，增强腐败的隐蔽性，从而降低腐败的成本，获得更大的收益，使奠定法治根基的立法活动变为动摇法治长城根基的“豆腐渣”工程，从源头为腐败推波助澜。从另一方面来说，“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止” 【5】，而法律就是权力行使的界限。但是，由于法律是各种利益协调的结果。拥有立法权的机关在制定法律法规的过程中，难免受到各种外力的干扰，影响立法的公正性。因此，为避免立法领域的腐败，就需要制定相应的西部地区立法法，确立拥有立法权的机关使用权力的界限，及时从源头上制止腐败。

另外，还缺少《西部投资法》。它是一部不同于《行政审批法》与《外商投资法》，在西部投资增多、地方政府强势情况下治理腐败的法律。实施西部大开发，国家必然要在西部地区上一大批新的投资项目。统计显示，2001年西部地区投资比上年增长22.3%，比东部、中部地区分别高出7.9个百分点和2.5个百分点。全国投资增幅在20%以上的省区市,均集中在西部地区。国务院有关负责人预测，未来5年到10年西部地区将迎来投资高潮。【6】但由于西部地区“人治”的传统，政府处于强势地位，巨额投资必然会给当地实权人物大肆敛财提供极好的“机遇”。东部地区开发的初期经验值得我们警戒：何清涟在《现代化的陷阱》一书中详细考察了东南沿海当初在“大开发”过程中由于权力介入市场，导致国有资产流失的“黑幕”。据她估计，国有资产流失到个人口袋的成本大约是7比3，即70%的资产要作为掩盖这种流失的“成本”，在无数道中间环节中流失、沉淀，而那30%也并非一定能转化为国内的生产资本，相当一部分往往转化成为在国外的购买力，即“黑钱”，被大规模转移到了国外。【7】目前，中央政府每年要支出扶贫款100多亿元，但到达穷人手里的还不足60%。中央银行每年支持地方建设的低息贷款超过1000亿元，但用于生产后产生效益的还不足80%。贪官们不仅吃工程、吃建设、还敢于吃移民款，甚至吃国家对贫困地区的各种拨款和补助。【8】云南审计厅披露2003年度共查出18亿余元的违规资金，包括城镇失业保险基金、国企下岗职工基本生活保障资金和再就业专项资金、农村的扶贫款、国债资金、亚行贷款等。【9】三峡的建设也同样出现了腐败。之所以出现如此严重地违规使用情况，就在于西部地区的“大政府”缺少《西部投资法》的约束，可以对投资资金不按规定地任意做出处理决定，而不用担心受到惩罚，这必然导致西部地区官员肆意妄为地滥用投资资金。

当然，需要《西部投资法》保护的不只是国家的投资，也包括国外的、我国其它地区的及当地投资人对西部地区的投资。在西部开发过程中，由于缺少《西部投资法》，政府与市场地位本末倒置，使投资开发成为政府转移腐败费用的一种途径，缺少必要的法律约束。很多地区的招商引资活动中，多是政府唱主角，从项目设计到招商谈判直至合同履行都由其一手操办；作为招商引资主体的企业反而退居幕后，在谈判桌上经常“缺位”。这导致许多官员慷国家人民之慨，中饱个人和外商私囊现象的出现，对西部大开发产生不利影响，助长了腐败之风。

（二）缺少西部反腐建廉良法

经济学上有“劣币驱逐良币”之说，在法律上也会出现“恶法驱逐良法” ，即恶法效力大于良法的情况：

第一，缺少预防意识，使治理腐败忙于亡羊补牢。

目前反腐败最高级别的法是《刑法》，它的对象是对普通公民刑事犯罪的刑罚，主要指向危害政权稳定和统治秩序的犯罪，因此它过多的强调的是事后的惩治，这是勿庸置疑的。但这却给地方立法机关一种错误的暗示，它们在法律制定中多以事后惩治为主，而忽略了预防。截止到2003年底，全国内地有关省份的城市已经制定了13部预防职务犯罪的地方性法规。【10】但是，西部地区却只有四川省和乌鲁木齐、西安两个市有预防职务犯罪的法律。西部地区省市数占全国的三分之一，可是制定和实施预防职务犯罪的省市却只有不足四分之一。西部地区地域广阔，交通不便，使司法人员很难及时发现和查处腐败案件，缺少事先预防机制，使得一些腐败分子得以逃脱，很难达到震慑腐败分子的效果，助长了他们的侥幸心理。

第二，唯经济建设论妨碍治腐建廉的顺利进行。

邓小平指出：“现代化建设的任务是多方面的，各个方面需要综合平衡，不能单打一。但是说到最后，还是要把经济建设当作中心。离开了经济建设这个中心，就有丧失物质基础的危险。其它一切任务都要服从这个中心，围绕这个中心，决不能干扰它，冲击它。过去二十多年，我们在这方面的教训太沉痛了。”【11】他的本意是说经济建设在现代化建设中的重要地位，却被人们误解为唯经济建设论：认为只要能把经济发展上去，就是对社会做出了巨大的贡献，其它方面都是次要的。因此，西部的立法机关认为腐败不过是市场经济条件下商品交换的必然产物，利用职权搞点腐败不是什幺问题，是一种很正常的现象，腐败分子把经济发展起来了，得到点好处是他们的应该的，是必然的劳动所得，更有甚者认为不"腐"不足以办好事情，很多事情都必须靠腐败才能办成，"腐"是必然，也是必须，离开了腐败西部大开发就失去了经济增长的土壤。这些观点在立法中的存在，必然会对腐败行为予以忽视与纵容，为腐败而非反腐提供了较为宽松的法治环境，不利于反腐建廉工作的进行。

第三，地方保护主义滋生恶法，导致腐败的蔓延。

西部地区受传统思想的影响，人们思想观念趋于保守，地方保护主义意识较强，西部政府又拥有很大的权力，缺少《西部立法法》的限制，必然滋生出许多维护地方利益的恶法，导致立法腐败。立法腐败是典型的集团型腐败，是一定利益集团谋取私利而滋生的怪胎。在利益驱动下，许多地方或部门热衷于在立法中争权夺利，力图通过立法这一权威手段为本部门或本集团划定一块垄断性的势力范围，以至某些法规规章带有明显的部门或集团痕迹。立法成为谋取部门私利的工具，法律这一“公共物品”也蜕变为服务于少数利益集团的“私人物品”，腐败披上了合“法”的外衣。正是在立法的保护伞下，某些畸形的利益格局或权力关系被合法化，某些垄断性的政策或长官意志通过立法程序摇身变为冠冕堂皇的法律，腐败的行为通过正当途径而合理存在。立法谋私现象在行政立法中表现尤甚。西部地方行政部门本身拥有较大的权力，行政法规通常又由政府主管部门起草，立法行政化给了行政机关超越执行权的权力，它们不仅可以通过自己的强势力量影响立法机关，赢得立法天平对之的倾斜与照顾，更可以直接进行立法，谋取自己的利益，这为某些行政机关利用立法谋取本部门或本集团的私利提供了得天独厚的可乘之机，因而不少政府部门起草的法律法规草案带有明显的部门利益色彩。【12】这种恶法的出现使得腐败更加隐蔽，更难以治理，也助长了腐败分子的嚣张气焰，导致腐败的蔓延。

第四，部分习惯法蜕变为恶法，影响反腐建廉的开展。

“习惯法指独立于国家制定法之外的、是人们在生产生活中根据事实和经验，依据某种社会权威和组织确立的关系、权利与义务的分配的行为规范”。【13】习惯法在西部有深厚的社会土壤，其活跃程度甚至会使国家法律大为逊色。好的习惯法将产生有利影响，而不好的习惯法所造成的危害则是勿庸置疑的。它对反腐建廉也是如此。许多地方宗族的族长仍掌握着家族成员的生杀予夺权，甚至基层政府和基层司法机关都受到家族势力的影响，唯族长马首是瞻，而无视法律的存在，这势必影响执法和施政的公平性，出现权大于法、以权压法、以情载法、以罚代法的现象，从而滋生腐败。

（三）西部反腐建廉无法可依的原因

1、西部地区官员和民众法律意识淡薄。西部地区历史悠久，地域封闭，自然经济观念和计划经济思想对其影响深远，缺乏法治的传统。人们不相信法律，认为法律不过是装饰物，是摆设，具有不确定性。因此，对于老百姓来说，对于腐败，一般听之任之，到了忍无可忍的地步，则会采取极端手段进行解决，而不会考虑运用法律的手段予以解决。宁夏盐池县公安局交警队原任队长余谦，其恶名远播陕甘宁晋蒙5省区。有些司机甚至想以极端手段取余谦的人头，但却想不到用法律的途径去解决。【14】对于西部政府官员来说，他们也认识不到法治的重要作用，更乐意老百姓有这种观点，以利于他们的腐败。长久以往，大家逐渐形成这样一种意识：法律不过是威严的摆设，缺乏有用性。对一件缺少实用性的装饰物，自然不可能引起大家的注意，如此必然导致腐败。

2、西部地区官员和民众重开发、轻法律。东部地区的开发是建立在全国都贫穷的基础上的，他们缺少现实的比较，急功近利的意识相对较弱。但西部地区的开发是建立在东部已经发展的基础上，因此，无论对于政府还是对于广大老百姓来说，都把主要注意力更多放在如何发展经济、如何实现富裕上，不愿意把时间、精力和金钱花在对腐败的研究及治腐的立法上，认为那是一种浪费。

（四）改变西部反腐建廉无法可依的局面

《中华人民共和国宪法》规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。” 依法治国、建设社会主义法治国家是我国一项根本的治国方略，它对于保障改革开放和现代化建设的顺利进行，实现国家的长治久安，具有重大意义。在一个民主法治国度里，一个执政党和政府不论管理国家事务和社会事务，“法治应当优于一人之治”【15】，“要使事物合于正义（公平），须有毫无偏私的权衡；法律恰恰正是这样一个中道的权衡”【16】。“常人既不能完全消除兽欲，虽最好的人们（贤良）也未免有热忱，这就往往在执政的时候引起偏向。法律恰恰正是免除一切情欲影响的神祗和理智的体现”【17】。人治以执政者的情感意志为转移，随意性很大，不可能根治腐败，恰是腐败滋生的条件，因此，反腐建廉必须首先加强和改革立法体制，方能彻底改变西部治腐建廉无法可依的局面。

二、确立宪法在西部反腐建廉中的最高权威

宪政就是在宪法统治下的国家政治生活，它要求把宪法落实到政治生活的方方面面，对规范国家政治生活具有根本的效用。宪政有大小两个概念之分，“大宪政”就是实践中的宪法，包括所有获得实施的宪法制度，譬如民主、法治、分权、联邦主义以及对基本权利的保障。“小宪政”则专指大宪政所体现的最高形式，宪法通过其解释机构对普通法律的控制。【18】本章所说的“宪政”一般指“大宪政”。依法治腐，首先就是以宪法治腐。

（一） 西部开发中反腐建廉中宪政思想被忽视

宪政是民主立宪，以宪法限政的政治，但是，在缺少民主和法制传统的我国西部地区，宪政思想自然被人们忽视。

1、宪政思想在西部的波及力较弱

宪政思想从中心向周围地区逐渐扩散，它的波及程度受两方面因素的制约：一方面是宪法本身的强弱程度，另一方面是宪法波及的距离。从宪法本身的情况来看，宪法作为根本大法，享有理论上的最高权威，却在现实生活中却束之高阁，无用武之地，它本身的力量较弱。从波及的距离来看，一般来说，波及的距离越远，波及力越低，核心区波及力较强，边缘区波及力较弱。宪法的内容是根据全国的整体情况来制定，与西部地区的情况间存在着差异，是宪法波及的边缘区。与之同时，西部地区又处在习惯法波及的核心区，习惯法在西部地区的波及力相对较强。宪政的弱波及力，必然使得西部地区建设反腐建廉的法制体系中忽略了宪法的尊严与宪政的存在。

2、宪政思想在西部地区的影响力较弱

如果波及力是针对发出者——宪法而言，影响力则可以从接受者的角度来理解。西部地区法治观念奇缺，法律意识淡薄，不知有法，更不用说“宪法”。他们认识不到宪政限制政府权力和保护公民权利的重要意义，没有树立起宪法的权威观念，用宪政思想来治理腐败。与此相反，经济开发对西部人民具有强影响力。西部地区的经济底子过于薄弱，它的发展又不同于东部地区开发时期国家对之的人、财、物等方面的全面支持与援助，它更多依靠的是国家的政策扶持与倾斜和西部地区人民的自力更生，艰苦奋斗，这使其在竞争中处于相对劣势，发展较为缓慢，西部地区的整体水平并不很高，追求生活的富足与经济的发展依然还是主要目标。在这种情况下，即便是强势宪法，也难以发挥应有的作用。

宪政的弱波及力与弱影响力，使得西部以法治腐中宪政思想被严重忽视，成为以法治腐中的“空白”。

（二）宪法在西部反腐建廉法治建设中的重要作用

1、宪法是西部反腐建廉法治建设的保障

当权力可以不受限制地被运用时，就会呈现出无限扩张的异化倾向。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”【19】。西部开发中的腐败多是给予官员过多权力导致的腐败。法治是“人们提出的一种应当通过国家宪政安排使之得以实现的政治理想”【20】，法律支配权力是法治的根本，离开了宪法至上，权力绝不会服从于法律【21】。权力治腐是一种简单的直接用权力制约权力的方式，即一种权力腐败了，另一种权力又出面与之抗衡，对这种权力腐败进行治理，它带有临时性、应急性，非规范性，仍然是“人治”。它凭借的是领导人本身的素质、品质、情感、意志和手中掌握的权力。在“孔雀东南飞”，“一江春水向东流”的情况下，西部地区人才相对缺乏，因此，谁是当地的长官就是谁说了算，“这就在政治中混入了兽性的因素”【22】，“对于一人之治，可以这样推想，这个人的智虑虽然可能比成文法为周详，却未必比所有不成文法还更广博”【23】。“法治诞生于法律机构取得足够的权威以对政府权力的行使进行规范约束的时候。”【24】如果缺少一种足够的立法权威，即使出台再多再好的反腐败法律法规也无法真正付诸实施。宪法因其是民主的产物，是国民意志的最高体现，因而具有最高权威性。宪法就是宪政，宪政就是限政。因此，宪政决定了宪法至上，保证权力服从法律，从而成为实现法治的关键环节【25】。所以，宪政是西部反腐建廉法治思想的保障，缺少了宪法，西部反腐建廉法治建设将流于形式。

2、宪法是西部反腐建廉法治建设确立的基础

宪法是我国的根本大法，是整个国家法律体系的基础，依法治国的根本要求就是依宪治国，一切法律、法规的制定和施行都必须以宪法为依据。凯尔森指出：“法律制度并不是一种由同等层次的并列的规范组成的体系，而是一种由不同层次的法律规范组成的等级体系。这个结构的最高层次是要求任何其它规范忠实于宪法的基本规范。宪法（成文宪法或不成文宪法）为成文法和习惯法确定框架。这两种法律形式又依序为司法、行政和个人行为规定了规则。”【26】不重视宪法的作用，就会丢失立国之本；不树立宪法的权威，就难树立法律之威。宪政保障公民个人权利不受合法权威的侵害；并且限制权力机关的权力，即便权力机关的行为是出于善意和公共利益，都不应该侵害宪法规定的公民个人权利。西部地区的公权腐败，是权力机关权力的恶性膨胀，对公民个人权利的侵犯，对它的治理，根本途径自然是宪政。因此，在西部反腐建廉法治建设中，无论是较高级别的反腐败法立法，还是制定西部地区治理腐败特色法律规范，都必须建立在宪政的基础上。离开了宪法至上观念，反腐建廉法律体系和法律制度就失去了存在的基础，法治就失去了存在的前提。

3、宪法是衡量西部反腐建廉法治建设的依据

宪法是“母法”，具有最高的法律效力，一切机关、组织和个人都必须以宪法为根本的行为准则和行动指南，任何法律、行政法规和地方性法规都不能与之相抵触。宪法是检验其它一切法律规范是否合乎公平正义的天然尺度。西部大开发中，各种法律规范的善恶、法律法规执行、监督情况的好坏，都需要一个评价的标准，而宪法则是最好的衡量依据。以宪法为标尺，可以及时发现问题并予以纠正，从而更好地打击腐败、保证法治建设的顺利进行。

（三）宪法在西部反腐建廉中最高权威具体化

宪法在西部反腐建廉的法治建设中起着重要作用，但在现实中却被忽略。要确立宪法在西部反腐建廉中的最高权威，就得必须提高宪法的影响力和波及力。这可以从以下几方面做到：

1、开展宪法教育，使宪法权威深入人心

要把宪法落实到西部治腐建廉的实处，宪法的权威观念必须深入人心，这一方面可以降低习惯法负面效应的波及力，增强宪法对西部的波及力。另一方面，要在影响力上做文章，通过宣传教育,使人们认识宪法至高无上的权威性，认识到以宪治腐的重要性，从而乐意去学习宪法，遵守宪法，运用宪法，确立宪法在反腐建廉中的最高权威地位，为以“宪”治腐提供思想支持。

2、宪法精神与西部反腐建廉实际结合

宪法作为根本法，多是原则性、抽象性的规定，缺乏可操作性。"当法律同现实脱节的时候，宪法是虚假的；当它们是一致的时候，宪法便不是虚假的。"【27】因为对西部开发中公权腐败的治理是具体的，这就需要在宪法精神的指引下，将宪法结合西部实际情况具体化，制定具体的惩治公权腐败的法律，使宪法真正成为西部治腐的核心与支柱。

3、通过宪法限制政府的权力，保障公民权利

宪法的根本精神是限制政府的权力，保障公民的权利。西部大开发给了政府权力机关更大的权力，计划经济的管理模式仍不同程度的在西部地区社会资源的配置中发挥着重大作用。西部的权力机关不但在宏观领域拥有绝对的权力，同时由于他们掌握着对稀缺的资本、人才、技术等生产要素的配置权，所以，在微观领域也拥有很大的权力，这种不受制约的权力必然导致权力的滥用。如一些部门在项目论证中以领导意图决定论证结果，结果造成了不少的“豆腐渣”工程；如瞒上欺下，对城郊农民和城市居民强征强拆，违法圈地，违规出让土地等，严重损害了西部广大人民群众的利益。这就要根据宪政精神，对权力机关的权力予以必要的限制，切实保证人民群众的权利与利益。

4、建立对立法合宪性审查的专门机构

宪法是衡量西部反腐建廉法治建设的依据，西部地区过大的自主权必然滋生立法腐败，使腐败在合理的“法”的外衣下存在，而衡量法律是否合法的根本标准就是符合宪法。因此，为了保证西部地区法律的合“法”性，必须进行合宪性审查。鉴于西部地区反腐建廉法律的缺位的事实，而合宪性审查又需要很强的专业知识，因此，需要建立专门的合宪性审查机构对立法中可能存在的违宪问题进行审查。

三、建立和健全西部反腐建廉的法制体系

（一）西部反腐建廉法制体系的内涵

法制，即法律制度或制度法律化。法制是个体系。法制体系，又称法制系统，是指法制运行机制和运行环节的全系统。法制体系（或法制系统）包括立法体系、执法体系、司法体系、守法体系、法制监督体系等，由这些体系组合而成的一个呈纵向的法制运行体系【28】。

西部开发中反腐建廉的法制体系，则是指西部地区反腐建廉法制运行机制和运行环节的全系统，它不仅包括静态的法律体系本身，而且更着重说明呈动态状的法制运行机制系统。它的内部各法律规范相互联系，形成呈金字塔状的有机整体，处在最高层的是宪法。法律体系的理想化要求是门类齐全、结构严密、内在协调，其动态运行要求根据具体情况的变化动态地予以发展【29】。因此，西部反腐建廉法制体系中，要坚持以宪法和宪政为中心，根据西部地区的具体情况及腐败和反腐败的发展趋势，及时做出相应的调整，从而形成一个动态发展的、与客观环境相适应的法制体系。

（二）建立健全西部反腐建廉的法制体系

西部大开发的反腐建廉工作尚处于起步阶段，法律方面相对缺乏，因此，要建立和健全西部反腐建廉的法制体系，首先应从静态的法律体系入手，在确立宪法及宪政权威的基础上，完善各种治理腐败的法律法规。这主要有：

1、加强廉政立法反腐建廉

首先，从全局着眼，建立全国廉政法

一部专门的有系统针对性的廉政法，不仅是全国范围内治理腐败的需要，更是治理西部地区公权腐败的基础法律。一般来说，它应该包括以下几个方面的内容：从总体思想来说，坚持预防与惩治并重的原则。《刑法》受其自身因素的影响，在治理腐败中存在着重惩治、轻预防的弊病，因此，在《廉政法》中，要更重视预防腐败的地位，毕竟“亡羊补牢”不如“防患于未然”。从类型来说，要实体法与程序法并重。现在我们治理腐败的实体法较多，而程序法较少，这必然导致现实中“重结果，轻过程”的出现，因此廉政法中要对程序方面做出详实的规定。从具体内容来说，《廉政法》要从总体上明确反腐建廉的总的要求，如任务规定、适用范围、适用对象等；明确腐败监督，如监督主体、地位、职权等；腐败的定罪，如巨额财产来源不明罪、受贿罪、集体贪污罪、共同受贿罪等；腐败的量刑，治腐当重典，腐败的惩治，如刑罚为主罚、罚金刑和资格刑等为附加型，腐败治理的机构、程序，腐败与其它相关治理腐败法的衔接等进行规定。并且作为《联合国打击跨国有组织犯罪公约》的签约国，也可适当借鉴其中一些观念与思想，以适应治腐国际化的要求。只有明确具体的反腐建廉程序法，才能真正实现有序民主反腐建廉的理念。

其次，应制定具体的治理腐败的法律法规：

第一，举报法。众所周知，举报人总是处于十分危险的状态下，需要必须的法律保护。在西方，把发现问题并敢于及时揭露的人称之为"吹口哨人"，美国还有《吹口哨人保护法》，规定政府的用工合同里，必须要有雇员因揭露了政府腐败、渎职等内部存在的问题不能被解雇或变相解雇的具体条款【30】。我国也需要制定关于举报的相关法律规范，对于举报的范围、举报的处理、举报人的奖励与惩处、举报人的保护等相关事项作出具体规定，以保护举报人的人身安全与民主权利。

第二，反洗钱法。目前我国涉及洗钱的法律主要有两部：《刑法》和《中国人民银行法》。还应制订《反洗钱法》，它通过对洗钱的界定、规定反洗钱的主要原则和要求等内容进行规定，这将对西部地区的工作也提出相应指导。

第三，对权力期权化的法律规范。“权力期权化”是将期货交易的市场行为引用到政治上来，使官员的滥用权力的行为转化为一种可期待利益，这种利益在官员退休、“下海”后兑现【31】。 “权力期权化”现象的出现，需要建立法律对官员在退休、下海后在从业情况进行规范，并通过法律规定加大监督与查处违法的力度。

第四，对渎职的法律规范。无论是1979年刑法还是新刑法，都将渎职罪分别置于各章罪类之末，而且存在法定刑偏低的问题，绝大多数又没有规定附加刑，说明人们对此类犯罪重视不够，查处不力，使一些腐败分子也心存侥幸。而现在引咎辞职制度的规定，与其说是对腐败分子的惩罚，不如说是良机。他们可以借辞职暂避风头，待一切风平浪静又重新任职。因此，这就需要相关的法律法规对渎职抗罪予以规范。

第五，《监督法》、《新闻法》等法律制度也要引起足够的重视，以加强新闻媒体和公民大众运用言论自由和舆论的民主权利监督公共权力。公共权力腐败是当权者以权谋私的见不得人的事情，它只能在黑暗中耍阴谋诡计偷偷摸摸的进行，它最害怕阳光的照射。新闻媒体的最大优点就是它能够以最快的速度把公权腐败暴露于光天化日之下，形成广泛的公众舆论监督。民众是公权腐败的天敌，一旦人民群众起来共同反腐败，那腐败分子必然无处藏身，必然会给腐败分子形成无比巨大的压力，腐败分子不得不向人民缴械投降。言论自由和舆论监督本来是宪法赋予公民的基本政治权利，但是由于缺少具体的《监督法》和《新闻法》的法律制度规定，公民和新闻媒体不仅难以发挥他们监督公共权力的作用，而且连他们的人身安全也难以得到保障，因此，急需制定《监督法》、《新闻法》等具体法律制度，以充分保障公民大众和新闻媒体对公共权力实施舆论监督的作用。

最后，还需要制定西部地区反腐建廉的特色法

全国性的反腐建廉法具有普遍性，西部地区受自身情况与现实发展的影响，需要制定与本地区实际相适应的特色法，其中首先而且最重要的是制定西部地区专门的立法法。它本身并不单是一部惩治腐败的法律，而是从根本上防治腐败的法律。通过制定这部法律，在约束西部立法机关制定地方性法规及政府规章权力、减少寻租的同时，确立符合西部特殊情况的地方立法。在这部法律中，首先要确立宪法的权威，保证法制体系的整体性和统一性，使得西部地区立法法于“宪”有据。至于在具体内容方面：第一，确立西部立法范围。治理西部公共权力腐败的途径很多，当然最有力有效的途径还是以法治腐，因此要明确规定针对西部开发中公共权力腐败的不同情形，哪些需要立法，通过法律途径去解决，哪些可以通过别的形式和途径去解决。第二，确立立法指导原则，明确西部地区经济建设与其它相关事项的关系，在认可经济建设的中心地位的同时，要防止唯经济建设论。第三，确立立法权限。对国家法在西部地区的施行力及西部地区的变通力作出明确的比例划分，如对变通目的（出于何种目的可以变通，而在何种情况上不允许变通）、变通机构（哪些机构可以变通，哪些机构不允许变通）、变通方式（哪些可直接变通，哪些要间接变通）、变通程度等作出规定，既使立法符合当地实际，又要防止可能出现的过度使用立法自由裁量权、地方保护主义等现象。第四，确立立法监督。确立对西部立法进行监督的机构、程序及对监督机构进行监督的具体事项，使得一方面能够及时发现西部地区出现的立法腐败或不适当立法变通的情况并对之进行必要的调整，另一方面，也要避免监督机构的权力过大导致新的腐败，使所有权力都处于必要而可能的监督之中，保证权力的制约均衡，防止滥用。第五，立法注意事项。如建立立法回避制度、建立阳光立法制度等。

西部地方立法法除可以协调国家法与西部具体情况之间外，也可以对西部地方的习惯法与国家法之间的关系予以一定程度上的确立。习惯法可能滋生恶法，但并非所有的习惯法都是恶法，因此，在宪法衡量的基础上，通过西部地方立法法做出必要的限制，使西部地方权力机关在立法中对西部地区习惯法取其精华，弃其糟粕，达到国家法与习惯法的和谐统一。

另一方面，需要制定《西部投资法》，对西部地区的投资进行规范。这主要包括两部分，即对国家投资的规范及对私人投资的规范。对于国家投资而言，接受政府必须做到适款适用，对投资的资金建立必要的登记与公开制度，接受社会各界的监督。同时，加大违规查处的力度，对于违规使用的个人与单位进行严厉惩处，建立污点档案，在今后的投资中将会慎重考虑对之的投资，并实施严格的监督与管制措施。对于私人投资领域，通过法律限制政府发挥作用的范围，使其从微观领域退出，只通过审批权进行宏观控制，让市场在资源配置中发挥其应有的作用，减少寻租或滥用权力的可能。

2、清理妨碍反腐建廉的恶法

在制定新法的同时，也要对现存的恶法进行必要的清理，以利于反腐建廉法制体系的发展完善。因此，对于一些可能造成西部地区腐败的带有地方保护主义色彩的，或忽略甚至蔑视治理腐败问题的，或者建立在习惯法基础上的、影响或妨碍治理腐败健康推行的，或反腐败中“人治”色情浓厚的地方性法规、政府规章，如果其它内容尚具有一定合理性的，则对该法律规范进行必要的修改，舍弃糟粕，保留合理内容；如果整部法律规范目的不明确、本身存在很大问题，内容较少甚至基本无可取之处，纯属浪费立法资源的，则应该对该法律法规宣布废止。至于一些主要内容与反腐败战略相抵触，已被新的法律和规章所代替的以及适用期已过或调整对象已经消失的，但出于某种目的与原因在西部地区仍然存在的，使政府在西部开发引进科技、人才、资金的过程中易导致腐败的，以及一些易于寻租的行业准入限制、收费改革等方面的法律规范，必须予以坚决的废止。

通过制定良法与清理恶法，为西部反腐建廉建立一个完备的法制体系，为反腐建廉提供良好的立法法治环境，为执法、司法做好了法律准备。在“有法可依”的基础上做到努力做到“有法必依、执法必严，违法必纠”，才能完全实现以法治腐和政治清廉的目的。

注释：

【1】 [法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁深译，商务印书馆1963年版，第1页。

【2】转引自林喆：《中外反腐败模式略论》，《法制与社会发展》，1995年第6期。

【3】 [法]孟德斯鸠：论法的精神(上)，张雁深译，商务印书馆1963年版，第227页。

【4】 [法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁深译，商务印书馆1963年版，第154页。

【5】 [法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁深译，商务印书馆1963年版，第154页。

【6】参见《人民日报》，2001年12月25日。

【7】何清涟：《现代化的陷阱———当代中国的经济社会问题》，今日中国出版社1998年68.

【8】王武：《关于西部开发与反腐败的思考》，《西北民族研究》2002年第3期(总第34期)。

【9】崔砺金 李倩：《云南“审计风暴”横扫18亿问题资金》，《商业文化》，2004年第11期。

【10】参见《安徽工人报》，2004年1月14-20日。

【11】邓小平：《目前的形势和任务》，《邓小平文选》第2卷，第250页。

【12】刘武俊：《对立法腐败说“不”》，《商业文化》，2001年第1期。

【13】转引自苟正金、赵强：《习惯法与西部开发法制建设》，《西南民族学院学报（哲学社会科学版）》，2003年7月，总23卷，第7期。

【14】范夫：《司法腐败面面观》，《决策与信息》，2004年第7期。

【15】 [古希腊]亚里士多德：《政治学》（中译本），吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第167－168页。

【16】 [古希腊]亚里士多德：《政治学》（中译本），吴寿彭译，商务印书馆，1965年版，第169页。

【17】 [古希腊]亚里士多德：《政治学》（中译本），吴寿彭译，商务印书馆，1965年版，第168-169页。

【18】张千帆：《宪法、法治与经济发展》，北京大学出版社2004年版，第20-21页。

【19】 [英]阿克顿：《自由与权力》，商务印书馆2001年版，第342页。

【20】《布莱克维尔政治学百科全书》， 中国政法大学出版社1992年版，第675页。

【21】周叶中：《宪法至上：中国法治之路的灵魂》，《法学评论》，1995年第 5期

【22】 [古希腊]亚里士多德：《政治学》（中译本），吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第169页。

【23】 [古希腊]亚里士多德：《政治学》（中译本），吴寿彭译，商务印书馆，1965年版，第169-170页。

【24】 [美]诺内特·塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，中国政法大学出版社1995年版，第59页。

【25】周叶中，《宪法至上：中国法治之路的灵魂》，《法学评论》，1995年第 5期。

【26】[美]博登海默，《法理学》，华夏出版社，1987年版，第1-21页。

【27】《列宁全集》第15卷，人民出版社，1965年版，第309页。

【28】张文显，《法理学》，高等教育出版社、中国人民大学出版社，1999年版，第79页。

【29】张文显，《法理学》，高等教育出版社、中国人民大学出版社，1999年版，第79页。

【30】潘柳松，《在中国"吹口哨"》，《新安晚报》，2004年1月10日。

【31】杨涛，《撩开“权力期权化的面纱”》，《人民检察》，2005年第１期。

第二节 建设西部有序民主的行政执法体制

有了良好的法律，没有有效的执法，以法治腐只是一句空话。西部开发中，行政执法腐败现象严重。建设有序民主的行政执法体制，是克服西部开发中行政执法腐败现象、直接保证西部开发顺利进行的关键一环。

一、西部官员行政执法中腐败现象的危害

行政执法活动作为最直接、广泛的法治活动环节，它的活动情况直接关系到西部大开发的顺利进行，直接关系到西部大开发的成败。但现实中，西部地区政府官员在行政执法活动中的腐败现象层出不穷，成为西部大开发的直接阻力，其主要表现是：

1、有法不依。

所谓有法不依是指行政执法主体不按照法律、法规和规章的规定处理行政事务，甚至做出违法违纪的行为。西部地区行政管理中有不少官员不把法律当回事，有法不依,任意行政，这种情形在西部开发中相当普遍。

2、执法不公。

法的本质在于维护公共利益。可是,西部地区有不少行政官员以是否对我有利来对待法律，因此，在西部开发中就出现了行政执法中对法律本质的扭曲，行政执法变成了谋私活动。

3、多头执法。

根据宪法和组织法的规定,各级人民政府是各级国家行政机关,享有国家行政管理权力。但由于政府职能未得到合理界定,政府的执法权力都分散到政府的各部门手中,造成执法队伍过多、过滥。老百姓把这种状况称作“几十顶大盖帽,管着一顶破草帽”。

4、执法犯法。

作为一名行政执法人员，手里拥有一定的行政自由裁量权。行政自由裁量权具有支配、扩张性之特性。它是一柄“双刃剑”，即“权力具有内在矛盾性，它一方面同整个社会利益和共同利益相联系，另一方面与掌权者的集团利益和个人利益相联系”【1】。因此，它既可有利于民、为民服务，又可危害于民、社会和国家。西部开发中，许多政府官员利用手中的行政自由裁量权，乱摊派、乱罚款、乱收费，把手中行政管理权力变成了为个人牟取利益的工具，执法而违法的现象屡屡发生。

5、粗暴执法。

西部地区多数行政执法人员,没有经过行政执法所必备的文化素质、道德素质和法律素质的培养，执法不懂法，执法随意性太大，执法不文明、态度蛮横粗暴。特别是城管执法人员对小摊小贩的处治，往往是收称、砸筐、扔东西，其惨状令人目不忍睹。

6、消极执法。

在行政法理论上，违法行使职权既包括积极作为的违法，也包括消极不作为的违法（不履行法定职责）【2】。后者在西部开发中，主要表现为渎职、失职、不作为和低效。行政机关任意迟延履行职责或不作为，缺乏履行职责的主动性和积极性。当前正在大力整顿的市场经济秩序、下猛药治理的环境污染，其实都是行政机关长期失职、渎职的结果【3】。许多行政法律法规明确规定行政机关履行法定职责的时间和期限，以保护公共利益和保护相关人利益，行政机关应积极主动地去履行职责，如果故意拖延或不作为，势必损害公共利益和相关人的合法权益，也是有悖法律精神的。在西部开发中，有些地方假冒伪劣产品泛滥，走私贩私猖獗，建筑市场、音像市场混乱等等，在很大程度上都与当地行政机关故意拖延履行职责或不作为有关。

这些行政执法中的腐败现象给西部开发带来严重危害。

第一，它阻碍了西部民主政治建设的进程。民主，即人民是国家的主人，政府和政府机关工作人员的行为应当时刻体现人民的意志和利益。政府的权力来源于人民，政府的行为为了人民，政府是人民的公仆。政府执行行政职能不应以"主人"的身份"管理"人民，而是受人民的委托，根据人民的意志办理公共事务。可是，西部地区有不少官员独裁专制、滥用权力、损害公民权利，完全与封建社会的官僚无差别。

第二，它阻碍了依法治国战略在西部的有效实施。法制是现代民主国家治理公共事务的基本方略，只有具备完整、高效的法制体系，民主才是真实的民主，国家才是文明的国家。规范、高效的行政执法系统是这一体系不可或缺的有机部分。可是，西部有不少行政官员在西部开发中不依法行政，执法违法，完全与依法治国要求背道而驰。

第三，它阻碍了西部现代政治文明和精神文明的发展。政治文明和精神文明是人类摆脱野蛮、愚昧的原始落后生活状态，对和谐、礼仪、文雅、光明的政治和精神生活的不断追求，是人类不断进步的表现。可是，西部地区有不少政府官员在西部开发中的粗暴野蛮不文明的行政管理，造成很坏的负面影响，严重阻碍了西部现代政治文明和精神文明发展。

第四，它阻碍了西部现代科学行政的发展。科学行政，意味着行政要尊重和遵循事物的客观规律性，避免主观武断、随心所欲，而法律则通常是通过严格的立法程序，通过慎重讨论，广泛听取各方面意见，尽量反映民意，尽量反映客观规律的产物。因此，政府和政府机关工作人员依法律行政，能使其行为较好地符合客观规律，防止重大失误，并避免因主观随意性造成重大失误而给国家和人民生命、财产和利益造成重大损失。可是，西部地区有不少官员在行政管理中不依法办事，而是感情用事，主观武断，随心所欲，结果给西部开发造成很大损失。

第五，它阻碍了西部市场经济体系的完善。市场经济是法治经济，政府与市场主体的关系是法律关系，政府必须依法对市场进行干预和调节。在市场经济体制下，政府执法行为的规范、高效是市场得以良性运转的客观条件。可是，西部地区政府有不少官员不是保护市场，而是破坏市场秩序，从市场中取利，从而严重阻碍西部大开发顺利进行。

二、西部官员行政执法中腐败现象的原因

从法制的角度讲，西部地区官员在西部开发中的行政执法腐败滋生、蔓延的原因主要有以下几方面：

（一）“人治”观念是行政执法腐败的根源

长期以来，在人们的传统观念里，只知道行政即管理，不懂得行政是执法。我国古书中所谓“召公、周公行政”，即指国家政务管理【4】。《汉语大词典》对行政的释义有二：其一“执掌国家政权，管理国家事务”；其二“机关、企业、团体等内部的管理工作”【5】。古代行政没有与其他的国家政务管理活动区别开来，没有自己明确的定义。现代行政学中“行政”的概念，则来源于美国的威尔逊和古德诺，把“行政”从一般意义上的政务活动中分离出来，认为一般意义的政务活动都存在着两种主要的或基本的职能：国家意志的表达和执行【6】。而“行政与这些政策的执行相关”【7】。不过，从古至今行政管理学界都有一个误区，即没有把行政管理理解为行政执法和依法行政，“人治”观念盛行。这既有历史原因，也有现实的原因。

从历史角度考察，众所周知，古代社会虽然也存在某些法律，但数量无疑很少（主要是刑法），而且古代一般没有由人民选举产生、反映人民意志的专门立法机关(像我国这样的东方国家更是如此)。因此，古代官僚机构的行政主要是(或基本上是)执行最高统治者和上级官僚机构的命令、指示，所以古代行政整体上只能是“人治”，而不可能是“行政执法”。

现代国家事务有了立法、行政、司法的分权和分工。从理论上说，行政执行主要应该是执行法律，其管理主要应该是依法实施法律管理公共事务。当然，行政的职能和任务是多方面的，除了执行法律以外，行政还要执行中央政府和上级政府制定的政策，执行本级行政机关所作的决议、决定，执行行政首长的命令、指示等。但不管有多少职能和任务，执法应该是现代行政的基本要素。可是，由于各国国情不同，民主法治水平不同，执法在各国行政中所占的比重仍然是很不一样的。由于我国在计划经济时代，国家虽有立法机关、行政机关和司法机关之设，但作为立法机关的人民代表大会的立法权力实际上低于党的政策权力和领导人的指示，从而行政的基本职能和任务不是执法，不是执行人民代表机关的决议、决定，而是执行党的政策、政府的计划、领导人的指示、上级的命令等。

我国行政从“管理”到“执法”的转变(性质上的根本转变)是从上世纪80年代中期开始的。1984年，全国人大常委会委员长彭真在一次与新闻界人士的座谈会上明确提出我国要开始一个历史性的转变：“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事”。此后，国家立法明显加快了步伐，1984年至1990年制定的法律和重要行政法规达几百件之多。行政法的立法步伐也相应加快，不仅部门行政法逐步趋于完善，而且开始逐步制定和健全作为行政法基本体系架构支柱的基本法，如《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《国家赔偿法》、《行政监察法》、《立法法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等。我国的行政在整体上初步实现了由“管理型”到“执法型”、由“人治型”到“法治型”的转变，“行政管理”在很大程度上已转化成了“行政执法”。

但不可否认的现实是：由于传统行政管理中“人治”惯性思维的缺陷、执法人员自身认识的缺陷等因素，使得目前行政执法人员执法过程中的“人治”成份始终存在，这也正是行政执法腐败现象发生的根源。这种情形在西部地区表现得更为突出。

（二）、行政执法体制的缺陷是滋生行政执法腐败的温床

制度，按照新制度经济学的观点，是以宪法、法律、法规为基本内容的正式规则和以习俗、传统、习惯等形式存在的非正式规则构成的一整套规则体系及其实现机制【8】。行政执法体制是指行政执法机关的组织制度，主要包括行政执法机关的结构体系、职能配置、权限划分和行政政权的运作方式等。行政执法机关的组织结构体系是指享有行政权力的行政执法机关共同构成的一个联系紧密、层次分明的系统。职能配置、权限划分主要是指各级各类行政执法机关享有行政执法权的范围和界限，包括中央和地方的行政执法权如何分配、上级和下级行政执法机关的执法权如何分配，既包括纵向职能分配和权限划分，也包括横向职能分配和权限划分，还包括行政执法机关内部职能配置和权限划分。行政职权运作方式是指行政执法机关行使行政职权的方式、措施、手段、程序等，它是行政执法机关行使行政职权的外部表现形式。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。” 【9】西部地区行政执法体制的不健全使行政管理过程中的滥用权力行为发生成为可能，主要表现在以下几个方面：

1、横向职能划分不清，职能协调不畅

由于政府部门横向职能划分不清，职能协调不畅，导致部门、地区之间以权代法、利益争夺和部门、地区之间保护主义严重，互相推诿扯皮，抵消行政执法合力。职能的横向划分是以外部执法对象内容、性质的不同而在执法组织内部做的一种职能区分，表现为不同的职能部门对特定的社会公共事务就有特定的执法权限。目前，在职能划分尚不清楚的情况下，部门、地区之间必然为了私利竭力插手“有利可图”的执法项目，同时对“无利可图”的事务又相互推诿，加之无效的协调机制，导致部门、地区间的“执法打架”就成为必然。这种情况下，行政权力不仅没有在合理的分工下去解决具体社会问题，反而在相互作用种互相抵消、迷失。

2、纵向权力分配不清，监察督导不力

由于政府部门纵向权力分配不清，监察督导不力，导致部门、地区执法交叉，阻滞内部权、责循环回路。国家权力在现实中是一种体系存在，在我国基本表现为这样一种形态：公民把各自手中的权力通过人大代表层层集中形成人民代表大会这一政权合力，再由人民代表大会对最高行政机关和司法机关第一层分解这一政权合力，然后，行政机关和司法机关内部在各自细化分解人大授予各自的权力，直至对公民社会提供应有的公共利益服务，最后又实现公民权利的回归，这是一种由公民权利到政府权力再回归公民权利的权力循环过程。在行政组织内部纵向关系上，就是以行政权的从上到下的大小不断递减细化为基础的。某一层次职权对其下一层次职权的监督以及对其上一层次职权的责任是行政体制的基本原则。如果这种基本关系不能有效保证，势必破坏这种递减细化层次，导致层次关系混乱、职权势能消失，甚至反职权势能现象的发生，同时使层次间的责任失去保证。西部地区行政体系结构中上层权力过分集中，下层权力和责任不明确，结果造成行政过程渎职、失职现象普遍发生。

3、内外接口不畅，民主监督不足

由于政府部门内外接口不畅，民主监督不足，导致非法执法主体不绝，直接损害公民利益。行政权本质来源于人民，最终又应回归与人民。回归的渠道和方式即所谓的接口，这些接口是使行政权为公共利益服务实现人民民主的保证。如果这些接口不畅，则行政组织就如一个失去了导控的力大无比的怪兽，恣意的毁坏着周围的一切，只要它喜欢。而遭到它蹂躏的恰恰使孕育出它的人民。西部地区行政执法过程中存在的非合法执法主体进行执法的现象，其重要原因就是政府部门内外接口不畅与人民对行政权力的监督渠道和方法的缺失。

4、对外界限划分不清，职能转变意识贫弱

由于政府部门对外界限划分不清，职能转变意识贫弱，导致政企不分，官商合一。行政组织是为公共利益服务的权力组织，公共性是其本质属性。所以，行政组织与其他社会组织、成员的利益关系界限必须明确，否则利用政权谋私的现象就不可能避免。以往在特定的历史阶段下，政企不分、党政不分是起到了一定的经济管理作用。但随着经济的发展和社会的进步，计划经济下的那些做法越来越多的阻碍着社会的进步。转变政府职能势在必行，其本质就是明确划分政府和政党、政府和企业、政府和市场、政府和社会的职能。但在西部政府官员中计划经济意识依然存在，职能转变意识还很弱，造成执法机关对自身角色的迷失，把自己手中的权力看成谋私利的有效手段和资本，党政不分、政企不分、官商合一，严重造成了公共利益的流失。

（三）公民参与制度建设的滞后进一步加剧了行政执法腐败的产生

如果关于公民权利的观念尚未成熟，如果关于公民权利的诸多制度安排依然短缺，那么，结果必然是政府权力和公民权利二者关系的失衡【10】。因此，公民参与制度的发展，构成了政府规范行政的重要前提。行政执法行为的有效实施，除了执法主体（行政机关）对执法行为的理性认知和客观制度环境的制约之外，另一个不可或缺的因素就是行政执法的相对人（公民）对行政执法行为过程的有效互动。当然，这其间将会有大量的信息的摄取和整合，显然普通公民并没有这样的信息储备和信息处理的能力。此时唯一可行的方式就是在行政执法行为过程中设定特定的制度，强化引导公民参与，使其在具体涉及其自身执法行为过程中按照特定的方式、渠道去获取必要、规范的信息，借此左右监督政府的行为，按照公正、高效、规范的原则，维护公民的应有权益。可是，当行政执法主体和相对人对行政执法信息的严重不对称，使得相对人往往在不知道执法行为发生的依据、程序、目的、结果和救济途径的情况下，就被动的经历了一次次的行政过程。这样从主观上不仅不能保证公民的积极配合政府的执法行为，反而会产生抵触情绪，不利行政政策、法律、规章的有效实施；同时更无法从公民角度监督、规范行政执法行为。这显然是和我们执法的初衷背道而驰了，执法过程中的腐败现象产生也就不可避免。这种情形在西部地区表现得更为突出。

三、建设西部开发中公务员依法执法体制

法治是现代民主社会的产物。依法行政就是要求：一切行政管理行为和活动都应遵循法律、法规、制度的规范，凡一切违反法律制度的行为和规范都应受到法律制度的追究。只有这样，才能有效实现善治。

（一）明确依法行政的本质

“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”。这是温家宝总理在政府工作报告中谈到加强政府自身建设时所说的【11】。这三句话道出了政府依法行政的本质所在。因为“公共权力机关不能在职权范围以外行事，这是行政法的基本原理。”此即所谓的“越权无效说”【12】。其目的在于保护公民避免遭受不公平的待遇和滥用权力之害。所以，国家公务员一定要依法行政。

（二）确立法律至上原则

法治的基本要求是法律不仅在老百姓之上，也在所有官员之上，在国家最高权力者之上，法律面前人人平等，所以，国家机关都不能违法行政。法律至上即宪法至上，而宪法的本质正是“宪政”，“宪政”即“限政”，就是要限制政府权力，维护公民权利。因此，一定要依宪法行政，确立法律至上原则。

（三）进一步转变政府职能

目前，政府职能转变和行政管理体制改革尚未完全到位，行政机关仍然管了很多不该管、管不了、管不好的事情。特别是行政审批太多、审批环节太多、审批程序太复杂、审批时间太长。职责不清、执法不规范的问题相当严重。行政执法体制中还存在着政策制定职能与监督处罚职能不分、监督处罚职能与技术检验职能不分等现象。因此，需要我们进一步转变政府职能：首先，党政分开，党应从具体行政管理事务中退出来。其次，政企分开，政府应从直接企业经营中退出来。再次，政市分开。市场是经济活动的基地，市场可解决的问题政府都不应管，政府对市场的干预应尽量减少，特别是行政审批一定要减少、减少、再减少。最后，政府应做好政府应做的事情，为市场提供有力的法治环境，从宏观政策上调节市场经济，监管奸商的不法行为，管理市场和社会秩序，为企业和公民提供公共服务，即认真履行“经济调节，市场监管、社会管理和公共服务”四大职能。

（四）进一步加强和完善综合执法体制建设

从20世纪90年代中期开始，以解决多头执法、多重执法为主要目的，以相对集中行政处罚权为核心内容的综合执法体制改革在各地先后展开。目前，以城市管理为代表的综合执法体制改革已经由少数城市扩展到全国70多个城市，并从城市管理领域扩展到经济、文化等领域，成为我国公共行政发展的一个亮点，也是我国西部行政执法体制改革的重要举措。

相对集中行政处罚权，就是指国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际需要，将若干个有关行政机构的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；相对集中行使行政处罚权后，原来的各机构不得再行使行政处罚权。这种新的城市管理执法模式具有以下特点:首先，综合执法组织的性质、法律地位明确。城市管理综合执法不同于以往的联合执法,它不是几个行政执法部门的简单联合。城市管理综合执法组织是根据政府机构改革的要求,按照精简、统一、效能的原则,经有关国家机关批准组建的集中行使行政处罚权的组织,是同级政府在城市管理方面的综合执法机关,具有独立的执法主体地位。其次，综合执法组织的职能定位实现了审批、收费与处罚相分离。综合执法是对相关行政执法部门原有执法职能和权力的重新配置和调整。综合执法组织集中行使城市管理方面涉及的市容环卫、园林绿化、工商管理、城市规划、公安交通、市政、环保等部门的全部或部分行政处罚权,不再履行审批、收费等职能,以避免重审批、轻监察、以收代管、以收代罚等问题。凡是集中行使的行政处罚权,原来的部门均不再行使,职能全部移转的执法机构要撤销,编制要重新调整。再次，综合执法队伍经费有保障。城市管理综合执法队伍的人员编制为行政编制（有的地方为事业编制,但也符合行政处罚法的规定）,经费由财政全额拨付,保证吃“皇粮”。经费的到位是实施城市管理综合执法的重要保障。

（五）建立行政执法责任制

建立健全政府行政执法责任制度，是有效实施中央政府西部大开发战略、营造良好的政府行政执法环境的一项重要的制度保障。责任追究是法治的关键。法治与非法治的区别，不在于法治国家中没有违法的事件发生，而是在于法治国家违法的事件相对减少，而且违法的事件一旦发生，即能获得依法处理--违法者会受到应有制裁，受害者能获得应有赔偿。这就是责任追究的主旨。只有责任追究得到强化，才能进一步强化人们思想意识中的法律至上和人民主权的观念，人们才会进而自觉的运用法律的规定规范自己的行为，违法行为就会相对更少，最终使社会走向自治的理想境界。

根据近年来全国各地建立行政执法责任制的实际做法和理论界的成果，我们认为，主要应当着重围绕以下环节建立和完善行政执法责任制度：第一，明确行政执法主体。执法主体确定了，就明确了每部法律、法规、规章由谁负责执行，或者由谁主要执行、由谁协助执行的问题。在此基础上，作为执法主体单位就要把属于自己主管或协管执行的法律、法规、规章，按照职能、职责分解到相应的机构，并最终落实到执法人员；职责不清、职能交叉的要逐一分清理顺，从而使每部法律、法规、规章及其每一条每一款每一项都落实到相应的机构和人员，使之负责加以执行。第二，规范行政执法责任。这是建立行政执法责任制的核心。明确规定执法主体部门（单位）对其负责实施的法律、法规、规章，至少要具体承担以下责任：对内对外的学习宣传、咨询、培训；为实施法律、法规、规章的有效实施制定规划；准确及时地查处违法行为；组织、检查考核行政执法情况；综合、协调内部各部门的关系，共同贯彻执行法律、法规和规章所设定的各项职责。第三，完善行政执法程序。执法程序是正确实施法律、法规、规章的基本保证，只有建立科学、严密的执法程序，才能杜绝行政执法中的随意性。具体说来，建立健全执法程序就是要做到执法权限法定化，执法行为规范化，执法处罚标准化，执法操作有序化，执法检查经常化，执法监督制度化。第四，健全行政执法监督。行政执法监督是构成行政执法责任制的重要内容。任何法律规范都要靠具体的人去加以执行，否则，法律就会变成一纸空文。但是，缺少监督和不受监督的行政难免走向腐败。因此，一定要建立行政执法监督制度。第五，实施评议考核制度。主要有“持证执法制度”、“执法考评制度”、“行风评议制度”等形式。行政执法评议考核制是构成行政执法责任制的基本要素之一，也是对行政执法主体的行政执法行为进行评价和考核的基本形式和主要方法。如果没有了评议考核制，行政执法行为的好与坏、优与劣就无法得到明确的区分，对行政执法行为的奖与惩、赏与罚就失去了具体的依据。第六，建立行政责任追究制度。对行政违法、失职、渎职造成责任事故者，必须追究责任，除了做出应有的行政纪律处分外，还必须要求经济赔偿，直至以法治罪。只有明确严厉的行政责任追究制，才能把行政责任真正落实。

（六）完善行政执法的救济机制

要为实施中央政府西部大开发战略营造良好的政府行政执法环境，还必须切实做好行政复议和行政诉讼工作，进一步完善行政执法行为的救济渠道 。

在现代法治社会中，为了使违法的行政执法行为得到及时有效的纠正，同时也为了使那些受到违法行政侵害的行政相关人的合法权益能够得到切实可靠的救济，各国都建立了相应的一整套行政执法行为的救济制度。我国近年来也先后建立了对行政执法行为的救济制度。具体说来，就是由国家立法机关先后制定并实施了《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》，正式建立了行政复议制度和行政诉讼制度，使那些受到违法行政侵害的行政相关人的合法权益能够得到切实可靠的救济。

在西部开发中，导致在行政执法过程中产生诸多腐败现象的一个重要因素，就是在贯彻实施国家颁行的《行政复议法》和《行政诉讼法》方面还存在着许多不足，主要表现为：一、对《行政复议法》和《行政诉讼法》的宣传普及不够，许多老百姓对这两部法律还知之甚少，甚至还有不少人根本就不知道有行政复议法和行政诉讼法，所以就根本谈不上运用这两部法律来维护自己的合法权益了。二、行政机关从事行政复议的机构不健全，人力也严重不足。而行政复议机关即使对某个行政纠纷进行行政复议，往往也是维持的很多，改变的极少。三、一些行政机关至今仍然害怕成为行政诉讼的被告，行政执法机关的首长往往耻于或不屑于出庭当被告，甚至于以行政权力干扰、对抗司法机关对行政案件的审判活动，如此等等，都非常严重地影响和恶化了行政执法环境。由此可见，要为实施中央政府西部大开发战略营造良好的政府行政执法环境，必须切实做好行政复议和行政诉讼工作，进一步完善行政执法行为的救济机制。

（七）行政执法方式公开化―积极建设公民参与机制

任何一种治国方略的贯彻实施都需要人民群众的支持和参与，依法行政也不例外【13】。而实现公民的有效参与，行政执法的公开化是前提和基础，也只有实现了行政执法方式的公开化，才使得公民参与、监督执法行为成为可能。行政执法方式的公开化是20世纪中叶以后世界经济形态由工业经济向新经济转型和过渡的反映。其直接的表现是当时迅速发展和推广的行政法基本原则— 行政公开原则和相应的法律法规，如美国1962年制定的《阳光中的政府法》。从传统的农业经济社会到工业经济社会再到新知识经济社会，行政权力功能经历了从专制干预到不干预和积极干预，再到强调政府与社会合作的优化干预三个阶段【14】。政府与社会合作是互动式的公共服务，一是行政主体通过对相对人提供服务来实现政府与社会的合作，二是相对人通过对行政主体执法行为的配合参与来实现社会对政府的合作。要想让这种相互合作真正成功，政府行为必须向社会公开，使传统政治生活中的信息垄断和权力的单向运作让位于知识经济时代的信息公开和权力的双向交流。没有双方的信息交流、相互信任，就不可能有真正的合作。而高度发达的信息技术、通信技术，特别是个人电脑的平民化和互联网络的广泛建立，为政府与社会之间的沟通、合作提供了方便快捷的技术手段，使双方的服务与合作由必要变成可能。为此，必须建立健全以下制度：

1、政务信息公开制度

政务信息公开制度是指凡是涉及到公民权利和义务的行政信息资料，政府机构均应向社会公开，任何公民或组织均可依法查阅或复制。有些学着从经济学的角度出发研究保守信息秘密的诱因，提出保守秘密可以使政府免于因犯相应的错误被提起诉讼，可以给予特殊利益集团施加更多影响力和控制力的机会，这也许正是中国信息公开法治化的艰难所在【15】。对行政机关及其工作人员而言，行政公开就决不是基于自己“道德”的一种恩赐，而是一种不可拒绝的责任和义务；对人民群众而言，了解与自己利益或公共利益有关的行政信息、资料等也就是当然的、不可剥夺的权利了。正如美国著名政治家、思想家詹姆斯·麦迪逊所言：“一个民选政府如果没有广泛的信息或是没有取得这些信息的方法，那么它只能是一场闹剧或悲剧的前奏或者可能二者兼而有之。知识将永远统治无知，因而准备成为他们自己主人的人们一定要用知识赋予的力量武装自己”【16】。所以，行政公开和公众参与是实现行政公平、公正的前提。

2、告示制度

告示制度是指行政主体在进行某项行政行为之前、之中、之后对行政相对人享有的何种权利、承担何种义务，如何行使有关权利、履行有关义务以及其他有关事项，负有以书面或口头形式告知相对人并加以指导的义务，若行政主体未履行该项义务而导致相对人丧失权利或未履行有关义务而遭受损害，则应承担相应法律责任的程序制度。告示制度的法律价值是：第一，保证相对人真正、充分地享有并及时行使其权利，同时及时履行其义务。第二，可以使行政权力与相对人权利恢复平衡，从而沟通、协调行政主体与相对人之间的关系。第三，体现了现代行政中对相对人人格和利益的尊重，增强了行政的透明度，有利于相对人监督行政行为，可以减少行政主体违法或不正当行政行为的发生【17】。

（八）严格遵守和执行行政法

行政法是宪法之下与刑法、民法并列的基本法之一。公务人员依法行政的直接凭据就是行政法，其中《行政诉讼法》、《行政处罚法》和《公务员法》三部法律最为重要。

20世纪90年代初，《行政诉讼法》实施后，中国有了第一部民告官的法律，对于维护公民权利有了直接的法律凭据。对行政行为的是与非，不再由行政机关自己说了算，而是由第三方—人民法院来评判。

1996年出台的《行政处罚法》，首次大胆引入听证制度，把对行政监督的重心从事后提前到事前，这标志着我国民主政治建设迈出了重要的一步。所谓行政听证制度，就是指行政机关在做出影响行政相对一方当事人的权利义务的决定前，就有关的事实问题和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度【18】。然而，“如果将完整意义上的听证程序比作一座‘冰山’的话，《行政处罚法》设定的听证程序，只是显露了‘冰山’浮出水面的一角，深埋于水面下的主体部分，有待在今后的行政法制建设中予以进一步挖掘、开发和完善”【19】。“仅仅将听证视为一种程序是远远不够的”，行政听证“首先是指行政程序法中一项重要的法律制度:其次，它又是整个行政程序中为法律所设定的一项具体的行政活动程序:而在行政程序法律关系中是行政相对方当事人的一项重要权利”【20】。《行政处罚法》的颁布，既有利于政府执法，也有利于维护公民权利。

《公务员法》则对公务员的条件、职权、责任和待遇做了明确的规定，使公务员的行为有了法律保护。

总之，为了治理西部大开发中公权腐败,行政执法改革是一次全方位的改革，不仅涉及行政管理的方式、方法，而且涉及行政管理的范围、国家行政与社会公共管理的关系，进而涉及到行政的目标、宗旨及法律依据，是行政机制的整体转换。坚持依法行政，对行政管理人员提出了更高的要求，同时，也使行政管理有了法律保障。依法行政、执法必严、违法必究，才能有力地直接地依法保证西部大开发顺利开展。

注释：

【1】李建华著，《罪恶论—道德价值的逆向研究》【M】，辽宁人民出版社，1994年版，第187页。

【2】应松年，《推进“服务政府”的坚实一步》【J】，中国检察日报社，web@jcrb.com。

【3】应松年，《推进“服务政府”的坚实一步一评最高法院法释(2001)23号司法解释》【J】，《人民法院报》，2001年11月18日。

【4】夏书章主编，《行政管理学》【M】，山西人民出版社，1985年版，第1页。

【5】罗竹风主编，《汉语大词典》【M】，汉语大词典出版社，2000年版，第915页。

【6】【美】F.J.古德诺，《政治与行政》【M】，华夏出版社，1987年版，第12页。

【7】夏书章主编，《行政管理学》【M】，中山大学出版社，1991年版，第3页。

【8】【美】道格拉斯·诺斯，《制度、制度变迁与经济绩效》【M】，上海三联书店，1994年版，第3-5页。

【9】孟德斯鸠，《论法的精神》(上册)【M】，商务印书馆，1996年版，第156页。

【10】吕恒立，《依法行政的制度基础》【J】，《河北学刊》，2003年第2期。

【11】王比学、丁曼丽、施娟，《法治政府新理念—代表委员谈依法行政》【J】，《人民日报》，2004年3月14日。

【12】龚祥瑞，《比较宪法与行政法》【M】，法律出版社，2003年版，第311页。

【13】黄云霞、刘成龙，《论依法行政》【J】，《山西高等学校社会科学学报》，2003年第6期。

【14】赵肖药、张建康，《行政权的定位与政府机构改革》【J】，《中国法学》，1999年第2期。

【15】胡锦光、刘飞宇，《2002年行政法学研究的回顾与展望》【J】，《中国宪政网》，http://www.calaw.cn/include/shownews.asp?newsid=754,2003年6月14日。

【16】徐大同，《西方政治思想史》【M】，天津教育出版社，2000年版，第167-168页。

【17】何成兵，《论转变中的行政执法方式》【J】，《湖南公安高等专科学校学报》，2004年第6期。

【18】杨海坤，《关于行政听证制度若十问题的研讨》【J】，《江苏社会科学》，1998年第1期。

【19】杨惠慕主编，《听证程序理论与实务》【M】，上海人民出版社，1997年7月第1版，第12页。

【20】王克稳，《略论行政听证》【J】，《中国法学》，1996年第5期。

第三节 完善西部有序民主的司法监督体制

司法监督是社会公正与公平的最后一道屏障，是维护公民权益和社会秩序强有力的保障。西部地区司法领域司法不公、贪赃枉法现象严重，使其本应负责的司法监督缺失，因此,建立和完善司法监督体制是治理西部开发中公权腐败的一项重大任务。

一、西部开发中司法领域腐败现象分析

西部地区司法领域司法不公、贪赃枉法的现象比较严重，其危害性非常之大。如学者所言：“一次不公正的司法判决比多次不公正的其他举动为祸尤烈。因为这些不公正的举动不过弄脏了水流，而不公正的司法判决则把水源败坏了。”【1】

（一）新旧体制转轨使司法腐败有机可乘

西部地区仍处在从计划经济体制向市场经济体制的转轨时期，新旧体制的转轨必然出现交叉与漏洞。计划经济体制是以“人治”为基础，市场经济是以“法治”为基础，两种体制并行的局面出现“人治”与“法治”并存的情况，由于传统意识的影响较强，“人治”比“法治”起着更大的作用，使得一方面法律法规本身不健全，另一方面实际生活中不重视法，这为司法腐败提供了可乘之机。而实际生活中不重视法使腐败成本降低，他们不用担心贪赃枉法被发现，从而更加肆无忌惮地去以权谋私、权钱交易、滥用职权。原贵州省委书记、省人大常委会主任刘方仁如是说：“回想起来，我以前当省委书记，由于不懂法，不仅一些表态不严谨，甚至有些工作上的做法也存在严重不妥。我以前看报纸，看领导人的讲话，只是把它当作官样文章在浏览，完了就完了，不会认真去想，顶多就是将其中的一些话变成自己作报告时的套话。但现在不同了，我认真看过之后，才真正理解了法治对一个国家的进步有多重要。这次庭审让我见识了法律的威严和价值，同时也让我真正理解到，法律不仅对治理国家非常重要，而且对一个人思想修养有重要意义，对官员能否依法行事，对预防犯罪，都有重要作用。如果早点受到这样的教育，也许我不至于落到今天的地步。”【2】恐怕不止是他，很多西部地方领导人在没认识到法律的威严与价值之前，恐怕都不会感觉到法治的重要性与权威。

（二）西部地方司法体制建设薄弱，使司法腐败有可乘之机

西部地方本身财政力量有限，又缺少法治意识与法治传统，很大程度上会忽视司法建设这一块。由于西部开发的大部分投入都放在了经济建设上，导致西部地区普遍存在法制建设投入少，法治教育研究不发达的状况。西部省区市基层司法所和法律服务所的建所率比全国平均分别低13.1和15.8个百分点，全国没有全面开通“148专线”的6个省区中西部占4个【3】。在西部地区，政法部门经费少、装备差，很多公检法机关除了人头费外，没有办案经费。这必然导致许多问题的出现：第一，“贫困更需要钱”，司法部门会主动寻找创收门路。以四川阆中“6.6”脱逃事件为例，之所以造成震惊全国的越狱案，虽然主观因素占主要地位，但是客观现实也需要考虑：当地财政对看守所的投入，使干警福利奖金得不到保障，当地看守所根据上级“看守所要搞生产，以弥补资金不足”的要求，自办酿酒作坊从事白酒酿造，以获取资金稳定干警情绪、调动干警积极性，于是“自行创收”成为新思路，“犯人出所卖酒”成为新举措，导致了严重的恶果，于理于法皆难容。如今“又要马儿跑，又要马儿不吃草”的“低薪倡廉”的做法，不仅在全国范围内，尤其在思想意识相对落后的西部地区，必然产生司法腐败现象。

第二，办案简单粗暴。在专制的国家国王就是法律，在民主的国家法律便是国王。因此，现代法制健全的国家的法官宁肯牺牲个案公正，都不愿开程序违法的先例，皆因程序违法往往构成制度性侵权，而制度溃则法无以附【4】。但在西部地区，由于本身办案经费有限，调查取证又需要大量资金的支持，导致在具体办案中的简单粗暴，凭想当然办案。据《民主与法制》1997年第24期《第二十六次进京申诉》一文揭示：四川成都市一基层法院将凶手打伤的人判成故意伤害凶手致死的人，判刑15年，导致此人冤死狱中。事后不但有错不纠，反而炮制各种假证据，力图遮盖，而该市、该省中级、高级法院以及检察院有关办案人员也跟着为之层层遮盖、包庇。虽然该省最高法院已经宣布：不再使用严刑逼供获得的证据。但是，对于已经出现的是否纠正仍无定论，即使纠正，《国家赔偿法》规定的赔偿怕远抵不上因误判而带来的痛苦。 “一次不公正的判决的危害远远大于一次犯罪”。四川这个西部经济比较发达的地区尚且如此，其他地区的情况更值得人担忧。

第三，司法机关的不作为。西部地区土地面积占全国的3/4，并多山区、丘陵，交通相对不便利，而西部地区本身办案经费奇缺，因此，对某些成本大于收益的案件，司法机关拖办或不办，损害当事人的利益。

（三）西部地区人才缺乏，司法人员素质较差，滋生腐败

在西部，法律院系少，分布点少，法学博士授权点和法学硕士授权点更少，高层次的法律人才培训条件差。到目前为止，整个西部尚有些省市没有法学硕士授权点，有很多边疆县和民族县的法院、检察院连法律专业的本科生都没有【5】。基层司法队伍中有大专以上文化的人员也低于全国平均水平6.5个百分点。四川省一些边远地区，律师和公证员队伍数量严重不足，有的县甚至没有一个取得职业资格的律师【6】。虽然西部地区出台的人才优惠政策吸引了一批人，但不可否认的是福利待遇高在人口流动中起着重要作用，"孔雀东南飞"的现状导致了西部地区法律人才的相对缺乏。

以云南为例，目前云南各级法院中正规院校毕业的法律本科生只占8%，有些地区甚至只有2%～4%。云南高院的调查结果显示，在其下属的6个民族边疆地区法院具有大学本科学历的只占29.3%，具有大学专科学历占44.5%，但这两者当中多数是自学或成人教育毕业，大专院校统招本科毕业生只占10%。在西盟佤族自治县《法官法》实施时，县法院仅有一名法官是从法律院校毕业的，其余法官仅具有高中、初中文化程度，甚至还有小学文化程度的法官。据调查，这些地区的法官队伍大致由四种人员构成：一是大专院校毕业生。这部分人文化层次高，有较好的基础，但为数极少，只占15%。二是社会招录人员。这部分人大多是高中毕业后进入法院工作，通过自学和实践，已经成为法院的业务骨干，占人数的40%。三是转业退伍军人。他们大多没有受过正规法律专业教育，这部分人占30%左右。四是外单位调入人员。大多是当地党委政府安排基层乡镇领导干部到法院任职，还有少部分是照顾性调入法院工作，这个比例约占15%【7】。

从云南的情况可见西部地区司法人员情况的一斑。在西部地区司法人员整体水平偏低，部分人员根本不懂法的情况下，必然导致在司法过程中以情代法、任意司法，引发司法腐败。

（四）西部地区律师、司法人员不分，妨碍公正司法

西部地区法律意识欠缺，“好人不告状”的传统思想长期存在，老百姓有了问题宁可私下解决，也不愿拿起法律武器，导致很多地区律师业务少、收入低，有的边疆贫困县的律师事务所年业务收入仅几千元，连一个律师的工资都不够。如果改为合伙制，律师事务所就只好关门【8】。因此，现在西部地区很多县的律师事务所没有实行“四自”，许多律师仍然是国家机关工作人员，与司法人员过往甚密，与法官合伙贪赃枉法，导致司法腐败的出现。

二、加快建设和完善西部监督体系法制化

治理西部开发中的司法腐败是治理西部开发中公共权力腐败的一个重要方面，实行对公共权力的全方位监督是治理西部开发中公权腐败的必由之路。无论在全国还是在我国西部，名义上存在着中国共产党纪律检查监督系统，人民代表大会监督系统，人民政府监察监督系统，新闻舆论监督系统，人民群众监督系统，人民检察院监督系统，但是，这些监督系统分工不明，职责不清，功能未形成合力，行为缺乏制度规范，最重要的问题是没有把这些监督系统法制化，因此，加强西部开发中对公共权力监督的重大任务，就是加快建设和完善这些监督系统的法制化。

（一）中国共产党纪检监督系统法制化

中国共产党纪检监督系统事实上是当前我国最强有力的监督系统，但是无论在理论界或是在人们的视野里和心目中政党和政权有区别，中国共产党纪检监督系统是法制系统之外的监督，是无法法制化的，因此，学界所有讨论法制监督的论著都对中国共产党纪检监督系统视而不见，置之不理，予以回避，结果造成理论与实践的尖锐矛盾冲突。我们认为，中国共产党是当今中国的执政党，是领导中国特色社会主义各项事业的核心力量，这是我国宪法里明确做出规定的，因此，中国共产党纪检监督系统的行为无疑应纳入国家法制化的体系里。作为中国共产党纪检监督系统必须和只能在国家宪法和法律体系的框架内行事，而不能超越国家宪法和法律体系的框架之外和之上行事。就是说，他应依法实施对本党自己特殊的监督职能，那就是对中国共产党党员违犯党的纪律的行为进行检查监督，它无权对这些党员作违法处治。现在的问题是中国共产党纪律检查委员会与政府监察部门合署办公后，混淆了党与政的不同监督功能和职权责任，结果是中国共产党纪检监督系统负担太多、太大、太重。改革的出路，只能是党与政监督职能分开，中国共产党纪检监督系统应专门做好对中国共产党党员纪律检察监督，对违犯党纪的党员给予党的纪律处分，直至开除党籍。至于违法犯罪的党员那应该由国家司法机关给予法律惩治。而行政监察部门的职责则是专门监督政府官员，对违反行政法律者给予行政纪律处分，直至开除公职。至于违法犯罪的行政官员同样应交由司法机关给予法律惩治。这应当成为当代中国政治学界和法学界的基本常识。

（二）人大监督系统法制化

1、真正确立人大的最高监督地位

全国人民代表大会在全国范围内具有最高权力，地方各级人民代表大会是本级地方的最高权力机构，人大常委会是其常设机关。我国的监督体制中，名义上人大及常委会对“一府两院”的监督是监督的最高层次、最具权威的监督，其功能在于保证由它产生的行政、审判、检察机关忠实于宪法、法律，忠实于人民的意志和利益，因此，对政治腐败最首要的监督应当来自人大。现在的问题是无论在全国还是在西部地区拥有最大权力的机关实际是政府行政机关，“大政府”在西部普遍存在，并日趋完备，又加上人大的资金来源依附于政府的支持，而部分人大组成人员本身又是政府成员，宪法和相关法律对人大监督的规定又缺少实际的可操作性，并且人大缺乏专门的人民监督委员会，因此，人大名义上处于最高的监督地位，实际人大的监督是软弱无力的，导致人大的监督在西部地区被束之高阁，成为一种摆设。一位县委书记曾这样说：“开这些会用不了几天，在春节前，我要把这些过场走完(指召开人代会、政协会)。”【9】人代会成为走过场，反映了有些领导心目中人大不过是形式的现状。因此，要保证人大监督的有效性，首先必须确立人大的实质性监督地位，提高人大监督的效力，增加人大监督的震慑力，从而更好地树立人大监督的权威。

2、明确和落实人大监督的权限

要真正树立人大最高的监督权威的地位，就必须明确和落实人大监督的职责和权限。我们认为，人大至少应有三项监督职权：其一，拥有对它所产生的“一府两院”一把手的任免权，特别是有对不称职的“一把手”及时予以罢免撤职的权力；其二，拥有对“一府两院”的政策的质询权和纠正权，特别是对不符合现实实际需要的政策行为要及时责令有关部门予以纠正；其三，拥有对“一府两院”财政的预算审批和拨款权，特别是对违规的项目有及时冻结财政拨款的权力，把人大依靠政府拨款的体制完全颠倒过来，从经济财政上牢牢监控“一府两院”的行为。

3、建立人大专职的人民监督委员会

无论在全国还是在西部地区人大及常委会，都缺少一个专职的人民监督委员会，因此，在人大应当履行的三项监督职能之外，对于官员中的腐败分子缺乏专门的惩治机构。建立专职的人民监督委员会的专门职能，就是对人大委员及“一府两院”的“一把手”中违宪的腐败政务官依法惩治，以保证最高领导层执政为民，为政清廉。

4、建立对人大监督权的制约机制

在确立人大监督权威的同时，也必须对人大的监督权进行必要的制约，防止因人大权力的过分膨胀而滋生出新的腐败形式。这就要求首先对人大监督的权限进行规定，在现阶段，受自身素质及专业知识的局限，西部地区的人大及常委会，应尽量避免其个案审查权的行使。其次，对监督手段进行规定，减少人大的直接干预，防止西部地区人大管了许多“不该官、管不了、管不好”的事情，而忽略了它的主要任务。最后，也是最重要的，要确立人大监督的程序。受传统文化的影响，“人治”传统在西部地区仍然存在，这也使得人大的监督是“人治”的监督，认为某个机关或者人员腐败就随意去干涉，这既不利于别的机关独立行使职权，也必然滋生出人大的腐败。因此，法律要设立专门的监督程序，对人大在何种情况下进行监督、如何监督、如何处理做出详细的规定。使人大既享有监督权，又不至于使权力过度膨胀，从而使西部地区合理运用人大监督权力治理腐败。

（三）政府行政监督系统法制化

政府行政监督系统是行政管理机关体系内部的监督机构，它的职能是对行政管理机关的公务员进行监督，我国早在1997年就颁布了《中华人民共和国行政监察法》，明确规定了政府行政监督系统的职权责任。现在的问题是：第一，行政监察部门与中国共产党纪检检查部门合署办公后，混淆了政府内部监督和共产党内部监督的不同职能，弱化了政府行政监督系统的监督；第二，政府行政机关岗位责任缺少制度规范，具体职权责任不明确，出了问题互相推诿，难于监督；第三，各级行政机关“一把手”权力过大，无人敢于监督，行政检察机关恰恰是“一把手”监督对象。四川一位县委书记的话可见一斑：“你们做的事，群众满意了，领导不满意，说明你们这件事没有做对，要领导说满意了才是做对了，因为领导是代表人民的意愿的。”“干部要像狗一样听话，我们的关系要像老子和儿子一样。”【10】这必然要求行政监察机关完全听命于行政首长，否则可能自己遭殃。因为“我处理一个干部就像踩死一只蚂蚁，至于要讲理由，‘欲加之罪，何患无辞？’没有找不到理由的。”【11】这样的领导，行政监察机关人员自然不敢监督。改革的出路，首先，应把行政监察机关从中国共产党纪律检查监督系统中分离出来，以便于行政监察机关专门监察政府公务员，按照行政纪律给予违犯政纪的官员以应有的行政纪律处分，直至开除公职。其次，要建立和落实政府行政岗位责任制，对失职、渎职和滥用权力给国家和人民生命财产造成损失的官员，在给予行政纪律处分的同时，提交司法机关给予法律惩处。再次，分解下放各级行政“一把手”权力，对其权力行为实行上下左右合力监督，对滥用权力违纪违法者在做出行政纪律处分的同时，提交司法机关给予法律惩处。

（四）新闻舆论监督系统法制化

西方发达国家把新闻媒体视为与立法、行政、司法并列的“第四种权力”，腐败分子最害怕阳光，新闻传媒通过对腐败案件公开报道曝光传播的方式，使人民群众了解事实真相，形成公共舆论压力，打击腐败分子。新闻媒体的职责是如实报导，但我国新闻媒体本身是政府进行宣传的“喉舌”，它与政府的根本利益是一致的，对腐败的报道在政府官员看来会损害西部政府的良好形象，丧失本地人民群众及外来投资者对当地政府的信心，影响整个西部开发的进程，因此，新闻媒体本身也可能因为对有关部门的真实报道而遭到打击报复。在司法监督部门看来，一些新闻媒介为追求轰动效应的报道，客观上起到给腐败分子通风报信、毁灭证据、串供转移的效果，给反腐败工作带来了很大的阻力，客观上不利于治理腐败的顺利进行。鉴于双方的考虑，在西部开发中，既要确立新闻监督的重要地位，保障新闻舆论监督不至于因投鼠忌器纵容司法腐败，也要对新闻媒体的监督做出必要的法律规范。当前最重要的一件事，就是努力促使全国的《新闻法》尽快出台，从而使言论自由和新闻监督有法可依，发挥应有的“第四权力”作用。

（五）人民群众监督系统法制化

人民群众占社会人口绝大多数，腐败分子只占社会人口的极少数，人民群众是腐败分子的天敌。在反腐败的斗争中，只有动员和组织人民群众的力量，进行自下而上的监督，才能构成一个强大的监督体系，使犯罪分子陷入天罗地网之中，无处可藏。但是在西部地区却缺少人民群众的监督。原因在于：首先，西部地区老百姓的穷日子过怕了，尤其在与中东部的对比中，使他们首先考虑的是自己生活水平的提高、发财致富奔小康的问题。他们认为只要能让大伙过上好日子、不再受苦受穷的领导就是好领导，腐不腐败没什么关系，也影响不大；更有甚者认为，领导领着大家过上好日子也挺辛苦，挺不容易，他们贪污受贿的腐败行为也是应该的，只有腐败才能更好调动他们的积极性。并且，这些人已经捞够了，如果再换人，可能会捞得更多。因此，他们对官员的腐败多是听之任之。其次，由于人民群众在现实中是以独立的、分散的个人形式存在的，在和平建设时期很难形成合力，因此，腐败官员并不害怕个别老百姓，把他们的检举不当回事。再次，官员手中的权力是暴力，老百姓两手空空，老百姓自然害怕官员，万不得已，他们是不会反抗腐败官员的。当然，那些直接受腐败官员迫害的百姓，被逼到绝路时，也会起来反抗腐败官员，向各级党政机关举报、上访，但是，他们的人身安全往往受到威胁，遭打击报复，甚至遭杀身之祸、家破人亡者不胜枚举。所以，人民群众的监督必须法制化，以确保公民的人身安全和民主监督权利得以实现，才能真正实现人民群众监督公共权力的威力和效力。

（六）强化人民检察院系统的专职司法监督

我国人民检察院系统是专门的法律监督机关，它对全部司法活动过程进行法律监督，预防和打击司法系统和其他政府部门以及公民中的不法行为。在打击政治腐败的活动中，人民检察院负有重大职责，各级反贪局都设立在检察院里，但是西部地区具体情况制约着它的作用的发挥。由于西部地区司法经费紧张，对于检察机关的投入又是少之又少，这就导致了他们的无力监督；同时，检察机关本身无暇对于所有职责范围内的司法活动进行必要的监督，在经费有限的情况上，会选择收益较高的检察项目，从而导致检察机关在有些领域的缺位、越位。例如，四川破获的一起司法腐败案就很能说明问题，成都五鑫实业建设有限公司董事长刘平昌因涉嫌合同诈骗、虚报注册资本被司法机关查办，但在其弟刘建昌的运作下，把省公安厅警卫局局长（正厅级）、司法厅副厅长、成都市检察院副检察长、成都高新区政法委书记（副厅级）、成都青羊区法院副院长，以及成都市公安局副处长、民警、国有大型企业的副厅级高管等一干人等全部拉拢来为其服务，从而使得刘平昌被判处的刑期与其被羁押的时间相当，即刘被判刑的同时就相当于刑满释放；而刘在看守所里就已预订好了出国的机票【12】。因此，一方面要提高对检察机关的投入力度，对资金、技术等方面给予足够的支持，使其有能力可以进行必要的监督；另一方面确立检察机关在监督腐败中的重要地位，通过强制性的规定要求其必须监督，并对监督的内容、范围、手段、权限等进行规定，使其监督有据，减少检察机关监督中出现腐败的可能，充分发挥其专门监督的职能作用。

三、确保法院独立审判严惩腐败分子

（一）法院独立审判的涵义

"司法独立"是司法权力与其他国家权力分立的关键，也是法治国家必具的条件。“司法的独立性是其公正性的必要条件，离开了独立性，公正性就失去了保障，就无从谈起”【13】。在近代民主国家，司法独立早已成为一项宪法原则与法治实践。审判独立作为司法独立原则的核心，要求法院和法官应依据法律，根据自己对案件事实的判断和对法律的理解，独立地审判案件，独立地做出裁判，不受任何限制、影响、诱导、压力或威胁。具体来说，它有以下三层含义：

一是审判权独立，即审判权在行使的过程中，不应当受到其他权力的干涉。“如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量”【14】。对西方国家来说，审判权与司法权是同一种权力，审判权独立是建立在立法、行政、司法三权分立的基础之上的，三项权力不仅是分开的，而且是相互平行、相互制衡的，审判权完全独立于另外两项权力。我国采取的是一元化的政治格局，即议行合一的政体，是人民代表大会领导下的“一府两院”制，人民法院由人民代表大会产生，并对其负责，审判机关不具有与人民代表大会同等的地位，而处于派生地位。人大作为最高权力机关的地位不能动摇，因此，它享有监督审判权的权力，但是监督不等同于干涉。对于人大领导下的享有行政权的人民政府和享有检察权的检察机关而言，法院与他们的地位是平等的，他们之间的权力必须独立行使才能保证最佳效率。如果司法过程不能避开行政机构或其他当权者的摆布，现代的法律制度将不能实现它的法定职能，也无法达到所期望的必要的安全与稳定。因此，为保证司法公正，审判独立，应首先确立审判权的独立行使。

二是法院独立，即独立的审判权只能由作为国家审判机关的法院行使，行使审判权的法院独立于国家立法机关、行政机关、社会团体和个人，下级法院独立于上级法院。

三是法官独立，即“法官除了法律就没有别的上司。法官的责任是法律运用到个别场合时，根据他对法律的诚挚的理解来解释法律”【15】。在法院内部，审理具体案件的法官具有独立性，法官与法官之间在审判案件方面不存在领导与依附关系，法官审判案件只服从法律，不受来自任何方面的非法限制、压力、威胁与干扰。法院独立与法官独立是审判权独立的具体化，共同构成了审判独立这一有机统一体【16】。

可见，完整意义的审判独立是在审判权独立的基础上，法院享有对于其他国家机关、社会团体、个人的集体独立，法官依据法律自由而公正地作为裁判的职务独立，以及给予法官以适当的职位保障以确保其不受不当威胁、压力的身份独立。

（二）审判不独立，腐败难惩

1、审判权不独立必然导致腐败

第一，人大对审判权的干涉。我国在1954年宪法中第58条规定：“人民法院独立行使审判权，只服从法律”。1982年宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这一规定与1954年宪法相比，它只排除了行政机关、社会团体和个人的干涉，而没有明确国家权力机关即人民代表大会可否对法院的审判进行干涉，使人大足以干涉审判权。这种全国范围内的情况对西部也产生了深刻的影响，西部地方人大权力的扩张干预审判权的独立，是政治腐败难惩的一个重要原因。

第二，党委对审判权的干涉。宪法规定了党对国家的领导权，党的政法委与法院的权限划分并没有明确的法律规定，这种状况在西部地区更是如此，由于地方党委法治观念相对淡薄，他们出于或公或私的目的，或对案件发表 “看法”，或直接下"指令"，干涉审判过程，使腐败分子得到庇护。

第三，政府对审判权的干涉。“如果行政者也是法官，他就有可能把他有义务实施的规则的含义加以扭曲以适合自己的目的。”【17】“行政与审判的分立，不仅构成宪政的基石，而且成为政治思想中的一个指导原则。”【18】我国古代宗法家长制社会中，实行司法行政合一，皇帝享有司法大权，“在权力结构的顶峰，具有全权的皇帝是立法者和最高的法官，至少在理论上是如此。”【19】地方行政官吏行使司法权，县官的司法职能只是其若干行政职能中的一种，虽然他们通常没受过专门的法律训练，但却必须同时兼任侦探官、检察官、法官和陪审官等数种职务。虽然这种制度在我国已经彻底被废除，但是这种思想在西部地区不乏市场，强势的政府很大程度上仍对审判权进行干预。"合署办公"、"联合执法"成为政府干预法院审判权最直接的办法。而在西部大开发中，会出现各种经济纠纷，出于维护本地区或本部门利益的需要，政府往往出面强令法院搞地方或部门保护主义：在案件的受理上争管辖权，案件审理中倾向本地一方，审判执行中阻挠不利于本地区或本部门的法律文书的执行。同时，西部地区缺少法治的传统，使得在具体工作执行中可能因为行政人员的滥用职权或错误执行而引发行政诉讼案件。由于这牵涉到政府本身的利益，政府自会不遗余力地出来调停，甚至直接介入进行审判，肆意践踏审判权。更有甚者，有些行政领导出于人情、关系的原因对法院的独立审判权进行干涉。在西部地区，“找法院不如找领导”，成了政府对审判权干预的写照。审判权难以摆脱地方行政干预，使统一的审判权被行政区域分割开，法院变成纯粹为地方服务的另一种意义上的"地方法院"，严重损害了法院形象，侵犯了独立审判权，必然导致腐败的蔓延。

第四，检察机关的干涉。纪检监察机关出于善意的想法，也会干涉审判权的行使。以“廉政账户”为例，所谓“廉政账户”是指一些领导干部在迫于无奈、不好当面拒绝行贿等情况下，收下礼金或礼物之后交至检察机关设立的专门账户。一旦交入“廉政账户”，则不再追究该干部。这其实是为腐败分子漂白的做法：依据《刑法》的相关规定，受贿罪立案标准是5000元，5000元以下如果情节严重，也应以犯罪论处。法治社会定罪量刑本当由审判机关依据法律和事实来裁决。纪检监察部门的一纸通知并不能免除犯罪的处罚，“廉政账户”给腐败分子准备了后路，这无疑妨碍对腐败审判权的行使。虽然“廉政账户”一度喊停，但在西部一些地方的重出江湖值得关注。国家权力中的“公、检、法并立可以说是中国特色”。检察院的检察权是主动性的权力，它的行使是站在国家的立场上的，以公诉人的身份将腐败分子向法院起诉。西部地区检、法二者事实上的界限模糊，必然导致部分检察机关借行检察之名行干涉审判权之实，不利于对腐败的查处。

第五，上级法院的干涉。我国《刑事诉讼法》第23条规定：“上级人民法院在必要的时候，可以审判下级人民法院管辖的第一审刑事案件；下级人民法院认为案情重大、复杂，需要由上级人民法院审判的第一审刑事案件，可以请求移送上级人民法院审判。”《法院组织法》中也有相关规定。从理论上说，对于同一案件，无论案件的大小，适用的法律是相同的，而二审也会对相关的适用情况做出判断，因此属于本级法院所辖案件本无移送的必要。并且，何为“案情重大，复杂”也缺少规定性，这就成了上级干涉下级的独立审判权的借口。对于存在宗法观念、“人治”传统的西部地区来说，上级法院可以更随意地干涉下级法院审判权，而其干涉的背后，多是私人利益的驱动。对此，新加坡的情况则正好相反，新加坡宪法把司法权授予最高法院及其下属法院，80年代以来，为减轻高等法庭的负担，不断扩大初级法庭的职权，原来由高等法庭决断的宪法争议案，区法庭也能审理。新加坡很重视初级法院的作用，大法官指出这是司法制度中特别重要的部分，因为它们面对社会基层，直接关系到法制的执行。由不了解情况的上级法院对了解情况的基层法院进行干涉，难免助长腐败。

第六，新闻媒体的影响。新闻媒体带有很大的主观色彩，而审判要求的是客观公正。在西方国家，法官与陪审员在陪审期间是完全与外界隔离的，以保证其审判权的独立性。我国目前尚未有这方面的规定，而西部地区本身法官业务水平与能力相对较低的现状，导致他们在审判中受到新闻媒体舆论影响而有失法律的公正。

2、法院不独立产生腐败

第一，法院人事权不独立

法院中领导干部的行政职务由地方各级权力机关选举、委任和罢免，而且审判人员本身也由地方各级国家权力机关任免。地方党委的组织部门和地方政府的人事部门拥有对法院主要领导干部的推荐权和指派权。西部地区的各级党委、人大和政府由于缺少监督，对人事权的处理有很大的随意性，经常会出现“不照办，即换人”现象，很大程度上制约着法院的独立。

第二，法院财政权不独立

法院财政权不独立是困扰法院独立审判的主要难题。法院本身没有独立的财权，由政府决定法院的经费，法院办公条件和装备的好坏、办案经费的多寡、法院工作人员工资及福利的高低等等，均取决于本级政府所给予的经费的多少。西部地区法院通过接受诉讼获取经费的可能性相对较少，完全依赖于政府的财政支出与建设投入，只能唯政府马首是瞻，难以独立审判。

第三，法院行政化

法院与行政机关一样具有行政级别，法院相互间关系也是行政化的，下级法院在审理案件中仍然像下级行政机关对待上级行政机关那样对待上级法院。西部地区受传统文化观念影响较深，人们等级、宗法意识相对较强，对上级产生依赖思想及办案无所谓的态度，必然滋生惰性，不思进取，在办案中寻私舞弊。

3、法官难独立，滋生腐败

法官不应有支持或反对某一方的偏见，一个独立的法官应给予每一方当事人以充分的、公平的听审的机会，而不考虑其身份或在社会上的地位；一个独立的法官应无偏私地主持审判，而不受外界的影响和来自外部的压力；一个独立的法官应善意地进行裁判，坚决遵守其所理解的法律而不在意可能产生的人身上、政治上或经济上的影响。但是，法官毕竟是"凡人"，尤其是西部地区的法官，本身素质偏低，对法律方面的业务能力不强，可能出现考虑欠周，有失公平的情况，并且受各种因素的利诱更大，法官难免出现徇私枉法、专横擅断的情形。同时，由于整个社会的价值观已经严重扭曲，法官受利益驱动因素的影响，兼之社会关系斡旋和权力较量因素的制约，很容易放弃法律而取其他。因此，西部地区法官很难真正独立。

（三）确保法院独立审判严惩腐败分子

社会以法律为基础，那是法学家们的幻想。相反地，法律应该以社会为基础。从理论上说，要严格确保法院的完全独立审判，但是西部地区的具体情况给我们提出了新的情况，这就需要我们具体分析，提出具体的对策，以确保法院独立审判的现实性。

1、确保法院独立审判权

确保法院独立审判权，这是法院独立审判的基础。这就要求宪法及相关基本法必须明确规定法院独立审判权的地位，确定法院独立审判权不受党委、政府、等机关和个人的任何权力的非法干涉，对非法干涉法院独立审判者给予法律惩处。

2、确保法院的独立地位

确保法院的独立地位,其中,最主要的是保证法院的经费独立,为此,应当由人大审批法院的经费预算,并由人大予以拨款，由最高人民法院负责具体统一管理经费，逐级下拨,割断西部法院与当地政府在经济上的联系。另外，要保证法院有独立的人事任免权，应将法院院长和法官的任免,由人大产生改为公开考试、司法部门审查后、由人大批准任命,这样才能使法院保持独立的法律地位,排除地方上同级党委、政府的非法干预。

3、确保法官的独立身份

要确保法院独立审判,最终必须落实到确保法官的独立身份。首先，确保法官的终身制。在提高西部地区法官门槛准入制度的基础上，确立法官除非出现犯罪问题，不会被免职，从而不受外界干扰，解除法官的后顾之忧。其次，要做到法官审判程序的独立。这主要有：（1）裁判必须产生于法庭审判活动结束之后，而不能在审判开始之前或正在进行中形成；（2）法官的裁判必须建立在法庭审判过程中适用于法律问题所形成的理性认识基础之上，而不是在审判活动之外产生的预断、偏见或传闻的基础上；（3）法官的裁判必须以各方程序参与者在法庭审判过程中所提出的有效意见、主张和证据为依据，而不能任意地将一方或多方参与者的观点和证据排除于定案条件依据之外。最后，法官要求专职，不能兼任其他任何名义上和实质上的职务，对于现在的兼职法官需要明确其去向，走还是留，只可选其一。这是目前西部地区法官可以独立的基本条件保障。至于合议制度、审判委员会制度，虽然在一定程度上妨碍了西部地区法官的独立，但受各方面条件的影响，仍有其存在的合理性，它们可以弥补西部地区法官本身在素质和业务上的不足。当然，这只是目前的权宜之际，随着西部地区法官素质及业务水平的不断提高，我们可以在真正完全意义上实现法官的独立审判，从而形成更好地善后关口，严惩腐败。

4、严格司法责任制度

要保证法院和法官独立审判的公正公平，关键是要建立严格的司法责任制度。需要明确解决以下四个问题：第一，司法责任构成要件。司法工作人员只有同时具备以下四个条件，才能依法承担司法责任：（1）、从主体上来看，只限于行使司法职务的司法工作人员，而不是一般的公民、法人和其他组织。（2）、从客观方面来看，司法工作人员必须有不履行法定义务的行为。（3）、从客体上来看，司法工作人员的违法行为必须侵害了公民、法人和其他组织的合法权益以及国家司法机关的正常活动。（4）、从主观方面来看，司法工作人员必须存在故意或过失的心理状态。第二，司法责任归责原则。总的来说，认定司法责任应坚持以过错责任原则为主，同时辅之以连带责任的归责原则。前者是指一般情况下要追究有关部门司法工作人员的司法责任必须证明该司法工作人员有过错（故意或过失）。但在某些情况下，法律允许推定其有过错，即司法工作人员不能证明自己没有过错的，推定为他有过错。后者是指对一并违法办案的司法工作人员要根据责任自负、区别对待的精神，分清责任大小分别予以追究。第三，司法责任基本类型。司法责任分为三大类型：（1）、刑事责任。即对那些触犯刑律的司法工作人员予以刑事处罚。（2）、行政责任。即对那些虽有违法行为但尚未构成犯罪不宜使用刑罚的司法工作人员给予的行政处罚，包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等方式。（3）、经济责任。即依法承担经济赔偿责任。以上三种责任既可以单独适用，也可以同时适用，只是后者一定要严格依据有关法律的规定执行。第四，司法责任确认机构。现代各国对司法责任的确认机构并不完全相同。绝大多数国家采取由议会来确认和查处司法责任的做法，例如英国、美国、德国、日本、澳大利亚、马来西亚等国即是如此。少数国家如法国、比利时等国则采取在司法机关内部设立专门的机构来具体负责有关部门司法责任的确认及处理。在我国，现行的做法是各司法机关自己来行使对自发责任的确认权和处理权。这显然是违反裁断自然公正原则的。我们认为，应当借鉴上述绝大多数国家的做法，该由国家权力机关来负责确认和查处司法责任，各级人大宜在人民监督委员会里设立专门的司法责任确认机构，具体行使这方面的职权。

5、健全人民陪审员制度

人民陪审员制度是体现司法民主的一项重要法律制度，也是实现司法公正和公平的有效措施【20】。为了进一步健全和完善我国西部地区人民陪审员制度，近期需要采取以下七项措施：第一，尽快出台《人民陪审员法》。必须从我国处在社会主义初期阶段的基本国情出发，以我国的历史文化传统和人民陪审员的实践经验为基础，认真总结和借鉴现代国外发达资本主义国家实行人民陪审员制度的成功经验，尽快制定出一部具有中国特色的《人民陪审员法》，以法律的形式将人民陪审员制度予以确认和固定下来，使之有法可依，彻底改变过去那种人民陪审员随意被取消，或无具体规定可以作为执行依据的尴尬局面。其内容应包括：人民陪审员制度的地位、作用、适用范围、指导原则；陪审员的任职条件、人数限制、产生方式、权利义务、任职期限、法定补助和业务培训；陪审员的管理；法律责任等，做出明确规定，依法保障人民陪审员的权利和地位。第二，严格限定陪审制度的使用范围。此范围宜限制在一审案件之内，并应明确规定下列两类案件不使用陪审：一是依法不公开审理的案件，二是案情简单、权利义务明确、争议不大的案件。第三，从严掌握陪审员的任职条件。具体应参照《法官法》关于法官的任职条件提出，但不能与法官同等要求。对于陪审员在政治品行方面应当有较高的要求，特别是他们为人要正直、公道、正派，在当地群众中要有较好的声誉。关于对陪审员的文化程度和法律专业知识的要求，可规定为“具有大专院校或者相当于大专文化程度有一定的法律知识或者司法实践（包括人民调节工作）经验”。至于年龄和体能方面的条件可完全同于对法官的要求。只是对于陪审员还应再增加一个条件，即应有固定的住址、职业和兼职。第四，统一规范陪审员遴选方式。应当参照《人民法院组织法》的规定“选举”产生。至于“选举”的方式，现行法律无明文规定，可以参照《选举法》选举地方人大代表的办法提出选举办法，包括候选人的提名方式、选举的时间、程序、陪审员的任职期限等，均可参照《选举法》加以确定。但是有两条需要做出适当调整：一是陪审员的候选人提名应增加专业知识条件；二是选举时采取民主协商制。因为陪审员名额较少，又需要有一定的司法知识和专业知识 。第五，明确划分陪审员与专业法官的职责和权限范围。《人民陪审员法》应明确规定，在法庭调查中，法官主要负责主持、指挥整个诉讼程序的进行，陪审员主要负责审查核实有关事实证据；在合议庭进行评议时，陪审员主要负责评议有关部门案件事实问题，法官则主要负责判断有关法律使用量刑问题。第六，切实加强对陪审员的业务培训。从我国目前的实际情况出发，陪审员的业务培训工作应由各级人大常委会委托人民法院来进行。培训的内容应当包括实体法和程序法两大方面。培训的方式应当采取集中培训和经常培训两种方式。培训所使用的教材宜由最高人民法院统一组织编写。整个培训工作应自始至终贯彻理论联系实际、因材施教、讲求实效的原则。第七，逐步健全陪审员职务保障制度。具体应设立以下三方面保障：（1）、物质保障。陪审员的经费应由当地人大列入地方预算项目，拨交地方法院转移支付。经费项目包括：培训经费；劳务费补贴；因执行职务而实际支出的各项公务费用。（2）、社会保障。从法院来说，必须为陪审员提供必要的工作条件。从陪审员所在单位或者组织方面来说，除了依法照付其劳务费外，还应从工作安排等方面给予支持。（3）、法律保障。对故意阻挠陪审员执行职务或者进行打击报复的行为，要依法追究有关人员的责任。同时应进一步健全有关部门举报、控告、报案、申诉的法律制度，解除陪审员的后顾之忧，使其能够放心大胆的开展陪审工作，为公正公平司法做出贡献，为西部开发顺利进行做出贡献。

四、建设西部有序民主的司法监督体制

司法腐败是所有腐败中最危险的腐败，是一切社会腐败的“保护神”，是滋生和助长其他腐败的重要原因。司法腐败中受到伤害的不仅仅是当事人，而且还有司法机关的形象、法律的尊严和人民对这个国家的信心。要保证西部开发中公正公平的司法监督，就需要建设西部有序民主的司法监督体制。这里有一个对民主与法制关系的正确理解问题。“以法治国”之说，是我国古代战国时期法家集大成者韩非子提出的。可是,他所讲的“法”主要是刑罚之刑法，即对有功者重赏，对有罪者重罚。但是，刑法的法的效力却在皇帝的圣旨之下，皇帝一道圣旨就可以改变法律，所以,他讲的“法治”其实质仍是“人治”。现代社会讲“以法治国”，是指以宪法及其法律体系治国，而宪法是代表民意的议会制定的，因此现代法治是民主法治。同时,宪法的原则精神是宪政，宪政即限政，限制政府权力，维护公民权利。因此,现代法治又是法治民主。现代法治与民主的关系告诉我们，民主是法治的本质和内容，法治是民主的形式和程序；没有民主的法治是人治，没有法治的民主是无序民主；只有把民主和法治有机结合的民主法治和法治民主，才是有序民主。因此，我们应当在有序民主的思路下，建设西部的司法监督体制。

（一）尽快完成西部地区新旧体制的转轨，从体制上杜绝司法腐败

法院一旦“失守”，人们只能向隅而泣。人们希望法官有一颗“金子般的心”，然而，如果没有一套有力健全的司法体制，金子也会被侵蚀，黯淡无光。这就要求吸取各方经验，树立市场经济的法治观念，培养良好的法治环境，在完善法律体制的基础上，提高腐败成本，震慑腐败分子，并通过建立监督、制约、审判等体制对腐败分子严厉惩处，使官员们不敢腐败，以实现司法领域的纯洁，实现政治清廉。

（二）提高司法建设的投入

在对西部的投入中，加大对司法领域的投入。要把它落到实处，必须通过一定法律规范的保护，如在要求制定呼声很高的《西部大开发法》中或者西部现有的一些西部资源配置的地方性法规中，明确规定司法建设投入在整个投入中所占的比例，使得司法建设的投入有法可依，不至于因为发展经济而挤占司法经费。同时，国家应该重视对西部地区司法建设的投入，全国人大和最高司法机关可以直接对西部地区司法机关建设予以资金、技术等方面的支持，以保证法院独立审判。

（三）建设西部律师制度

应当在西部地区实现律师事务所的“四自”制度，实现律师、司法人员的分离。对于无法实现“四自”要求的则取消其律师事务所资格，出现诉讼改由“公职律师”来代替，以保证司法公正。

（四）提高西部地区司法人员的素质

首先要求提高司法人员的准入门槛。进入西部地区司法领域的人员，必须通过全国或地方司法考试，从而保证司法领域的进入人员拥有足够的法律专业知识与专业技能；对于已经进入司法系统，但却没有达到所规定的法律专业知识与专业技能的人员，要求其在一段时期内充实与完善自己，达到后才能得到留用；否则必须离开司法队伍。对需要提升的司法系统人员，要经过法律知识与职业道德两方面的审核，才能得以提升。提高了司法队伍的准入门槛，司法队伍的整体水平才能得以提高，从而防止司法人员因不知法而违法乃至贪赃枉法陷入腐败。同时，应采取各种形式的培训制度，加强对西部地区司法机关人员的培训，并加强与东部地区司法人员的经验交流，在培训交流中提高业务素质与思想认识，以保证司法人员具有高水平的独立审判的能力，以实现西部地区司法公正，政治清廉。

※ ※ ※

在人类社会体系的结构里法律和政治同属上层建筑，都为经济基础和观念文化服务，法律的特殊地位和作用在于它是维护社会公平正义的最后一道屏障。现代社会是民主法治社会，民主是法治的本质和内容，法治是民主的形式和保障。西部开发中的公权腐败，特别是司法腐败，直接阻碍和破坏西部大开发，使公民权利失去了最后一道保护屏障。因此，建设有序民主的法律体制，完善立法、执法和司法制度，严惩腐败分子，使官员们不敢腐败，不仅是治理西部开发中公权腐败，特别是治理司法腐败的必然要求，而且是保障公民权利、保证西部开发顺利进行的必由之路。

注释：

【1】[英]弗兰西斯·培根，《培根论说文集》，商务印书馆，1983年版，第193页。

【2】《腐败官员“悔悟”录》，《先锋队》，2005年第1期。

【3】谭耀山，《对加强西部大开发法治质保障的若干思考》，《广西大学学报（哲学社会科学版）》2000年增刊。

【4】沈木珠，《论司法制度性侵权及其防范》，《甘肃政法学院学报》，2001年第4期。

【5】沈木珠，《论司法制度性侵权及其防范》，《甘肃政法学院学报》，2001年第4期。

【6】谭耀山，《对加强西部大开发法治质保障的若干思考》，《广西大学学报（哲学社会科学版）》，2000年增刊。

【7】高一飞，《小学毕业当法官：问题到底在哪里》，《西部法律在线》，2005年第5期。

【8】徐中起，《西部大开发中法律问题探讨》，《思想战线》，2001年第1期。

【9】《四川天全县委书记“霸道语录”在网络流传》，转引自http://news.163.com2005－07－15。

【10】《四川天全县委书记“霸道语录”在网络流传》，转引自http://news.163.com2005－07－15。

【11】《四川天全县委书记“霸道语录”在网络流传》，转引自http://news.163.com2005－07－15。

【12】《四川破获一司法腐败大案 多名政法高官被拉下马》，新华网，2005年7月7日。

【13】谭世贵，《论司法独立和媒体监督》，中国法学，1999年4期。

【14】【法】孟德斯鸠，《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆，1963年版，第156页。

【15】《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1956年版，第76页。

【16】常怡，《诉讼法学新探》，中国法制出版社，2005年版，613页。

【17】昂格尔，《现代社会中的法律》，中国政法大学出版社，1994年版，第48页。

【18】昂格尔，《现代社会中的法律》，中国政法大学出版社，1994年版，第166页。

【19】罗兹曼，《中国的现代化》，江苏人民出版社，1995年版，第127页。

【20】周树志主编，《有序民主论》，陕西人民出版社，2003年版，第371—373页。