第六章 建设有序民主的政党体制治理西部公权腐败

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西部开发中的公共权力腐败归根结底是执政的共产党内的少数党员蜕化变质，腐化堕落，直接原因是共产党领导体制存在薄弱环节和不完善的方面，主要表现为权力高度集中的“一把手”特权制、党内民主生活制度薄弱、共产党与其它政党关系的体制不完善、共产党密切联系人民群众的体制不健全等，因此，反腐建廉最根本最重要的任务就是改革政党体制，改善共产党的领导方式，规定、限制、分解和下放各级“一把手”权力，建设有序民主的共产党集体决策制、纪监机关与决策机关权力制约均衡制；确立全国党的大会的最高权力，所有党员和党的所有机关都应服从它的决定并对它负责；建设充分发挥党内民主的体制，保证党员言论自由、竞选领导和民主监督的权利；充分发挥党外民主，加强其他政党和人民群众对执政的共产党的有效监督，以保证执政的共产党与其它政党、特别是人民群众建立亲密无间的鱼水关系，才能从根本上彻底治理西部开发中的公共权力腐败，实现政治清廉。

第一节 理顺政党与政府的关系

政党和政府是两种不同性质的政治组织，执政党又是执掌公共权力的政党。共产党作为当今中国的执政党必须首先认真地理顺党与政两者的关系。作为执政的共产党必须转变现在的执政方式和领导方式，采取科学执政、民主执政、依法执政的方式，才能有效地领导政府，治理政治腐败，有力地推进西部大开发顺利发展。

一、政党和政府是两种不同性质的政治组织

政党是代表一定阶级、阶层、集团的根本利益，为争取政权而斗争的政治组织。现代意义上的政党诞生于英国议会斗争，是统治阶级内部不同派别为争夺对议会的控制权而斗争的产物。当时在议会里，代表新兴资产阶级和新贵族利益的比较激进的一派议员，辱骂代表地主贵族利益的政治上比较保守的一派议员为“托利”（意为歹徒）；后者辱骂前者为“辉格”（意为强盗），由此形成托利党和辉格党。在后来的议会制度和选举制度的改革过程中，两党演化为全国性的政党，1833年和1839年分别易名为保守党和自由党，成为动员、组织党员和群众参选，推荐本党候选人通过参加竞选，以获取公职和政府权力，实现对议会和政府控制为目的的政治组织。后来的资产阶级国家的政党制度大多是向英国政党制度学习的产物。象美国的民主党和共和党两党制就是从英国那里学来的，当然，他们也作了改革，变英国的议会派生政府的竞选制为总统议会双选制。不过，西方政治家和政治学者大多否认政党的阶级性质。

马克思主义从阶级分析的角度，明确提出政党是阶级和阶级斗争发展到一定历史阶段的产物，是代表一定阶级、阶层或集团的根本利益，为了取得政权和领导政权而建立的一种政治组织。恩格斯在《关于共产主义者同盟的历史》中说：“阶级对立，在它们因大工业而达到充分发展的国家里，因而特别是在英国，又是政党形成的基础，党派斗争的基础，因而也是全部政治历史的基础”。马克思和恩格斯公开承认他们创建的共产党就是代表国际无产阶级利益的无产阶级性质的政党。根据马克思主义观点，我们可以从五个方面来理解政党的内涵：第一，政党是由群众中的政治精英（领袖人物）发起建立的一种政治组织；第二，政党是反映特定的社会阶级和阶层利益的政治组织；第三，这种组织的作用在于争取执掌并领导国家政权，以实现成员的政治理想和增进成员的共同利益；第四，这种组织一般都有一整套的组织体系，并以机构和章程的形式，来约束成员的行动；第五，这种组织有一定的数量的成员和相当数量的群众基础。

马克思主义认为，政府有广义和狭义之分，广义政府即国家政权机关，狭义政府指行政机关，执掌和行使公共权力。公共权力就是国家权力或国家政权，它是与社会相脱离的凌驾于社会之上，代表公共利益，维护公共秩序，缓和社会冲突的特殊暴力机关。按照此种观点，公共权力的产生来源于社会，却又超越于社会，是高居于社会之上的政治上层建筑，它以合法的强制力解决社会中难以解决、难以调和的、产生于社会自身的矛盾和冲突，保持社会的安全和秩序，从而维护社会的稳定与阶级的统治。公共权力是把双刃剑，它源于公众权力和公众授权，代表公共利益，集中公共意志，整合公共力量，因此，它是公共的权力，理应为公众服务；但是，公共权力又为少数个人和团体执掌，在生产力水平还不能充分满足全社会成员生存和发展需要的历史条件下，少数掌权的个人和团体为了自身的发展，就会利用公共权力对稀缺资源进行权威性分配，从而实现个人和本集团的利益，却不考虑或牺牲公共利益和人民大众的利益。由于现实社会中缺欠对公共权力的制约因素，从而出现公共权力的异化，掌握权力的个人和集团运用手中的公共权力为自己谋取私利，腐败的产生当然就避免不了了。

政府作为公共权力机关按本性讲是代表全体公民，维护社会公共秩序，实现社会公共利益的政治组织。它代表公民行使公共权力，管理社会政治、经济、文化等公共事务。它代表的是全体公民的利益，理应为全体公民服务，实现公共利益。它的所有活动的最终目标都应该是提高全体公民的生活水平，推动社会的发展与进步。

和政党这种政治组织相比，政府这个概念包括的外延范围更大一些。政党代表一定阶级、阶层和集团，追求的是所在阶级、阶层、集团和部分人的利益；政府作为公共权力机关则不同，它代表一个国家全体国民，即代表全社会的公民大众，为了维护公共秩序、实现公共利益和推动全社会的进步，是既对社会公共事务进行日常管理，又对社会实行统治的国家政权组织。由此可见，政党和政府是有明显区别的。

辨证的考察政党和政府的关系，我们不仅要看到政党和政府有明显区别，又应看到政党和政府密切的联系，政党建立的目的就是为了取得和执掌公共权力（国家政权）。掌握了国家政权的政党就是执政党。当然，未取得执掌国家政权的政党就是在野党，可是，在野党不甘寂寞，它不仅在野时以反对党的政治身份存在，而且时刻准备下一届竞选上台执政。从这个意义上讲，可以说政党是一种准公共权力组织。

政党体制即政党制度，是指一个国家的各个政党在政治生活中所处的法律地位，政党同国家政权的关系，政党对政治生活的影响，政党如何实现自身的运转、行使国家政权，如何干预政治生活的活动方式、方法、规则和程序，是各个政党在争夺对于国家政权支配时逐渐形成的一种权力、地位划分的类型和模式。【1】在当今世界的绝大多数国家，社会政治生活都是由一定的政党来领导的，不同政党之间存在着一定的制度性规范和协商性约定，构成它们之间的相互关系以及各自同政府之间不同的相互关系，从而形成了错综复杂的政党制度。这就是说，由于政党都是代表一定阶级或阶层实现自己的理想和目标，力求取得和巩固执掌国家政权地位的政治组织，因此，政党必须同政府以及其他的政党发生关系，最终形成一个国家的政党制度。政党制度是一个国家政治制度中最为重要的组成部分。在现代社会，政党制度已成为各个国家民主政治体制的一个重要方面。各个国家由于国情不同，因此，会形成不同的政党制度和政党政治。

政党制度体系里最重要的是政党领导体制。政党领导体制，就是指执政党的领导方式、执政方式等制度规范的总称。政党领导体制体现领导者和被领导者的关系、执政党与政府的关系、执政党与在野党的关系、执政党与人民群众的关系等。在不同的国家、社会里，由于所处的人文历史与社会环境不同，会形成不同的政党领导体制。从形式上看，目前资本主义国家和民族主义国家实行的政党制度主要有一党制、两党制和多党制三种类型；社会主义国家实行的政党制度则大体上可分为一党制和共产党领导的多党合作制两种类型。

我们中国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是在我国长期的革命和建设实践中形成和发展起来的。从本质上讲，这是社会主义国家的政治制度，区别于西方资本主义国家的政党制度。从形式上讲，既不是一党制，也不是两党制或多党制，而是融一党制、多党制为一体的共产党领导下的多党合作制度，区别于前苏联和东欧社会主义国家的一党制和多党制。从政治结构上讲，共产党是领导执政党，其他政党是参与执政党；它既不是一党独揽政权，也不是多党平分政权，而是一与多相结合的政党制度结构模式，即把领导核心的一元性与体系结构的多元性有机地结合和统一起来，这种政治结构决定了我国政党制度的政治功能具有与众不同的特点，在当今世界独树一帜。就是说，在当今中国，中国共产党是领导国家政权的政党，是领导建设中国特色社会主义伟大事业的核心力量，它代表中国最广大人民的根本利益，同时领导其他参政的政党并与他们相互协商、相互监督、相互合作，密切联系广大中国人民群众，这就是中国共产党处理党与政、党与党、党与民相互关系的当代中国的政党制度。

二、执政党不能党政不分以党代政

我国宪法明确规定，中国共产党是当代中国各族人民的领导者。共产党的这种领导地位是在中国特殊的现代历史发展中形成的。中国人民选择共产党的领导，选择走社会主义道路，这是共产党领导其他党派和广大人民群众，在长期艰苦卓绝的革命斗争中得到的共同认识，反映了历史发展的必然。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。因此，中国共产党的执政地位和领导地位是无庸置疑的。

政党领导体制在反腐建廉事业中居于核心地位。邓小平指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”【2】党的领导体制涉及党执政的所有方面，它包括的内容非常广泛，它规范着党的所有领导人的执政行为。因此，对中国社会的发展具有全局性的影响。邓小平深刻地指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”【3】领导体制一旦建立，它就会强制所有的领导者，都必须遵守制度规范，都必须接受制度的约束。制度不因领导人的改变而改变，不因领导人思想作风的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，有效合理的领导体制和制度能保证国家的长治久安。

我们党原有的领导方式和执政方式孕育于革命战争年代，形成于计划经济时期。改革开放以来，随着建立社会主义市场经济体制和公民民主、健全法制的发展，我们党原有的执政方式和领导体制出现了与时代不适应的地方。我们党和国家领导制度存在的主要问题是什么呢？邓小平指出：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”【4】其中，权力高度集中，党政不分，以党代政是最大的问题。

党政不分，以党代政，使党的领导者忙于具体事务管理，而政府各职能部门却处于无所事事的不负责任的状态。邓小平指出：“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。”【5】党政职能不分，党的领导必然以党代政，党组织整天忙于日常的具体事务，不仅容易造成党组织和群众的矛盾或冲突，而且也使党无法从日常事务中抽出身来，研究和解决事关全局和国家的战略发展和大政方针问题。党政不分使党的各级领导机关都管了很多“不该管、管不好、管不了”的事。如果将这些事情分给担负不同职能的部门、下放给它所属的地方、企业、事业、单位里，真正按照有序民主制和岗位责任制，让他们自行负责处理，本来可以很好办，但是统统拿到党的领导机关来，就会很难办。党政不分的体制难免使党决策失误，执行效率低下，并且不可避免地会引发政治腐败问题。所以，执政党也不能党政不分，以党代政，而应该党政分开，各司其职，各负其责，采取科学、民主、法治的执政方式和领导方式，实现党对政府的领导。

三、共产党必须科学执政、民主执政、依法执政

执政的中国共产党如何执政？这是当前中国政党体制改革面临的最大问题。我们党已经找到了正确答案，那就是“科学执政、民主执政、依法执政”。

（一）共产党必须科学执政

在当代中国，中国共产党作为执政党已不同于当年战争时代的革命党，它必须明白社会历史发展规律和执政规律，实施科学执政。中国共产党作为革命党那是革命战争年代的事，党与国民党反动政权浴血奋战几十年，通过暴力革命才取得国家政权。党作为革命党，为了取得国家政权所采取的方式是极端的暴力革命形式，是一个阶级推翻另一个阶级的暴力活动。那时共产党就是要以革命暴力推翻国民党反动统治政权。为此，她发动和组织中国广大劳动人民群众，建立工农武装，反抗国民党的反动的暴力压迫和统治，就是要把国民党反动政权的统治搞成天下大乱，以便从乱中夺权，夺取革命战争胜利。这是被历史证明了的正确的取胜之道。

共产党作为执政党的一大历史教训，就是往往运用革命战争年代的领导方式，发动和组织群众运动，搞乱了社会稳定和秩序，造成生产力的巨大破坏和浪费。总结教训，党终于明白党在和平建设时期掌握国家政权，与她当年作为革命党不同，她要领导公共权力来对社会公共事务进行管理，前提条件就是政局稳定，社会生活有序，不能让社会乱。正如邓小平所说：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”【6】在新的和平建设的历史条件下，共产党作为执政党只有通过和平、民主、政策、法制的方式来执掌和行使国家权力，才能领导政府实现对社会公共事务管理。在你死我活的敌我矛盾的阶级斗争消失后，如果继续以革命暴力的手段和群众运动的方式来管理社会公共事务，势必引起人们的恐惧心理，压抑人民搞建设的积极性，势必损害广大人民群众的利益，同时也会造成民众对党的不满情绪，影响党执政的合法性基础。中国共产党取得执政地位之后,由于社会的主要矛盾已不是敌我矛盾性质的阶级矛盾,而是非对抗性的人民内部矛盾，因此，共产党作为执政党的主要任务是要代表中国最广大人民的根本利益，领导广大人民群众建设社会主义现代化国家。共产党作为执政党要领导国家公共权力对全社会公共事务进行管理,就必须遵循社会发展的客观规律，实行科学执政，改变革命党强调革命暴力和群众运动的思维方式,注意采取和平、民主、政策、法制的方式，维护稳定有序的社会生活，实行对公共事务管理的领导,从而构建和谐社会，巩固党执政的合法性基础，推进中国特色社会主义伟大事业的顺利发展。

（二）共产党必须民主执政

中国共产党作为当代中国的执政党，其领导方式和执政方式存在的最大问题，就是权力高度集中，党政不分，以党代政，缺少民主领导和民主执政方式。党政不分，以党代政，根源在于党混淆了党与政的不同职能、职责、职权和政治地位。解决问题的出路必须是党政分开，民主执政，党与政府各就其位，各司其职，各负其责，各尽其能。可是，只要一提出“党政分开”这个极具敏感性的政治话题，就立即会引起许多人的强烈反应和质疑。他们怀疑党政分开会降低党的威信，削弱党的领导。他们甚至怀疑提出这个观点的人是不是别有用心、思想反动。因此，对要不要党政分开？能不能党政分开？如何实行党政分开？我们不能不在这里作较深入的讨论。从理论上讲，党政分开是完全必要的，也是完全有可能实现的。首先，大家都应当明白提出“党政分开”的人不是一般普通党员，而是我们中国共产党第二代领导的核心邓小平同志。邓小平同志明确指出：“党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开，这个问题要提上议事日程。”“不搞政治体制改革，经济体制改革难以贯彻。党政要分开，这涉及政治体制改革。”“我想政治体制改革的目的是调动群众的积极性，提高效率，克服官僚主义。改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”【7】其次，必须看到党政不分、以党代政是一种高度集权的不民主的执政方式，对党对政都会产生很不好的十分有害的影响。从政的方面看，会形成官僚主义和效率低下的恶果。正如邓小平同志所指出：“效率不高同机构臃肿、人浮于事、作风拖拉有关，但更主要的是涉及党政不分，在很多事情上党代替了政府工作，党和政府很多机构重复。”【8】从党的方面看，不仅使党的负担过重，而且会把党推上公共事务管理的第一线，容易使党成为矛盾的对立方面，甚至处于矛盾的焦点上，并且由于党忙于日常具体行政事务，而顾不上抓党自身的建设，势必降低党的素质、执政能力和执政水平。党政不分在形式上是党集权力于一身，名义上是加强党的领导，实际上降低了党的领导威信和领导地位，削弱了党的领导作用。再次，如果实行党政分开，党从日常行政事务中脱出身来，才能减轻党的负担；党才能够驾驭矛盾，总揽全局，抓好大事，协调各方发挥合力作用；党才能有效地行使政治监督的职能；党才有时间和精力加强党自身的建设，研究事关全局的重大战略政策问题和现实问题，密切联系人民群众，耐心听取广大群众的意见和要求，才能真正提高党的领导水平和领导威信，加强党的领导作用，巩固党的领导地位。可见，党政分开、民主执政是完全合情合理的符合党执政规律的重大战略决策。问题主要在于实践方面：其一，由于党政不分、以党代政这种体制在我国已经实行了几十年，已经成为党内的执政习惯了，许多人明知不对，却习以为常了。其二，许多善良的人们担心党政分开会削弱党的领导，动摇党的领导地位。这种可能性不是一点没有，特别是旧体制向新体制转型的过渡时期，局部地区出点问题也不是绝对没有可能的，因此，人们的担心是可以理解的。可是，这种担心却成了改革的巨大阻力。其三，最严重的问题是那些从党政不分、以党代政体制中获利的现在又处于各级领导地位的既得利益者和特权阶层，他们是党政分开的最直接的最大的反对者。但是，既然我们已经认识到党政不分、以党代政是不对的，党政分开是正确的，那么，我们就应当坚定不移地遵照我们党的“坚持真理、修正错误”的优良传统，下定决心，排除万难，勇敢地去改革党政不分、以党代政的旧体制，建设党政分开、民主执政的新体制。

党政分开的新体制应当是一种什么样的制度模式呢？我们认为，它将是一种共产党民主执政的新制度模式。首先它是党政职能和职责分开。党的职能和职责，就是政治领导者的职能和职责。所谓政治领导，就是指党以自己的理论、纲领、路线、政策给政府和人民群众指明政治大方向，并直接依靠党的各级组织和全体党员的积极行动，保证党指明的大政方针得以具体贯彻、落实和实现。政的职能和职责就是公共事务管理者的职能和职责。所谓公共事务管理，就是指政府以公共权力、公共政策、制度和法律等工具，规范政府自身的行为和保障公民的权利，代表公共利益，管理日常具体的公共事务。其次，由于党和国家政权机关性质不同，职能、职责不同，党政的职权和职务也不应相同，组织形式和工作方式也不同，只有通过一定的民主制度形式，才能实现党对政府的领导，保障党的执政地位。一般来讲，由于国家政权机关是公共权力机关，它有资格代表公共利益，集中公共意志，整合公共资源，组织公民大众，而它的所有行为都具有合法强制力的特性，所以，它做出的决定，所有组织和全体公民必须服从。而党即使是执政的共产党，由于它是具有阶级性的政治组织，它无权直接制定法律，无权强制公众做事。但是，它靠自己的先进性可以在政府和公众中形成崇高威信，可以靠自己的政策反映和整合公众利益要求，可以靠自己的各级组织和党员的先进行动影响政府和公众自觉地服从党的领导，可以依靠在政府中任职的党员从组织和权力上保证党的领导，保证政府和公众跟着党指明的政治大方向向前走。我们共产党在抗日战争时期曾建立“三三制”的民主政权，即共产党在政府里占三分之一，中间派和进步人士在政府中也各占三分之一席位，不仅保证了共产党对政权的领导，而且充分实现了党民主执政。这个成功的经验，今天依然可以实行。再次，中央、地方、基层的情况不同，实行党政分开的具体方式也应不同。就中央而言，党中央应就内政、外交、经济、社会、国防等各方面的重大问题提出决策，推荐党员竞选和出任最高国家政权机关的领导职务，对各方面工作实行政治领导；中央政府则应就内政、外交、经济、社会、国防等各方面重大问题制定和实施法律、法规和公共政策，具体负责重大公共事务管理。就地方而言，省、区、市地方党委，应在执行党中央政策、路线和保证全国政令统一的前提下，对本地区实行政治领导；地方政府则应在保障执行中央政令畅通的前提下，制定适合本地区实际需要的地方法规、条例和政策，具体负责管理本地区公共事务。就基层而言，倒、乡、镇、街道办一级的党组织，应积极贯彻落实党中央的路线、方针、政策，执行上级党委的指示，结合基层的具体情况，做好群众工作，密切联系人民群众；县、乡、镇、街道办一级基层政权组织，应积极贯彻落实中央和地方政府的指令，具体负责管理好本地区的公共事务。除此以外，还应当指出，党的各级委员会设立的不在政府任职又分管政府工作的书记、委员，都应当撤销。党委的办事机构要少而精，凡与政府机构重叠对口的部门和组织也都应当一律撤销，其业务应由政府有关部门接管。党的纪检组织不应当处理和干预政纪和法纪案件，而应当集中力量管好党纪，管好党风。最后，党政分开的目的和效果，就是能够实现党民主执政，保证党和政府各就其位，各司其职，各负其责，各尽其能，提高政治效率和效益。为此，就应当在宪法和基本法里对共产党和政府的职能、职责、职权和政治地位做出明确规定，以保证二者在宪法和法的体系框架内和轨道上行事，以保证二者地位和行为的合法化。

（三）共产党必须依法执政

中国共产党当年作为革命党，完全没有必要遵守国民党反动政府制定的法律，因为它是违反中国人民意志的反动法律。所以，共产党当年“无法无天”是合情合理的，可以理解的。可是，当共产党执掌国家政权后，就不能再“无法无天”了，因为现在的法律是党领导人民政府集中体现了国民意志，是社会稳定和谐和秩序的有力保障。党执政以来的重大历史教训，就是轻视了法律的地位和作用，以党的政策取代法律，以人治取代法治，造成社会生活的不稳定。总结教训，党终于明白执政党必须依法执政。依法执政是科学执政和民主执政的最终的最有力的保障。现代法治的最大特点和优点是：它是全体国民意志的集中体现，它不仅对全体公民，而且对所有组织和所有领导者都具有合法的强制力，它不依任何领导人意志为转移，具有全局性、稳定性、长期性、强制性，能够保障国家长久治安。所以，任何政党、组织和个人都必须在宪法和法律所规定的范围内活动，任何政党、组织和个人都没有凌驾于宪法和法律之上的权利。执政党也必须在国家宪法和法律允许的范围内活动。中国共产党自十二大以来的党的章程就一直明确规定:“党必须在宪法和法律的范围内活动。”党的十六届四中全会的《关于加强党的执政能力建设的决定》也明确指出:“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”因此，中国共产党执掌和行使国家政权必须在我国法律的体系框架下运行，必须依法领导政府对公共事务管理。

由于我国是深受封建主义和人治思想影响长达几千年的缺少民主和法制传统的国家，党、政府和人民的意识和行为都离现代民主法治的目标差距太远，违法行为的现象大量存在。这种情况说明在我们中国要做到“依法治国”很难。但是，既然我们认识到“依法治国”是一条科学的治国之道，那么，不管当前的困难有多大，我们也必须迎难而上，克服它，战胜它。共产党作为执政党，必须转变执政方式，实现依法执政，依法治国。

共产党是执政党，这一条决定了党政分开是相对的，而不是绝对的。党政分开的本质是指党政职能和职责分开。党政分开的目的恰恰是为了党从日常具体事务里脱离出来，关注全局和大事，更有力地实施对政府的领导，实现党科学执政、民主执政、依法执政。这里至关重要的是必须把党的执政行为法制化：第一，党要善于把党的政策法律化，从政治方向上领导政府工作。必须明白党的政策和法律是两个不同的范畴，党可以制定和实施政策，但是党无权制定法律，因为法律是全体国民意志的集中体现，只有代表全体国民意志的国家权力机关才有资格制定法律。当然，党的政策是十分重要的。正如毛泽东所说：“政策是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程和归宿。一个革命政党的任何行动都是实行政策。不是实行正确的政策，就是实行错误的政策；不是自觉地，就是盲目地实行某种政策。”【9】并强调指出：“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”【10】但是，由于政策不是法律，因此，政策只能对政府起影响作用，不可能对政府起强制作用。政策变成法律后效力就大不相同了，因为法律是强制性的公共行为规范，若违犯法律规定，就会受到法律的严惩。正因为此，把党的政策转变为法律，党就能对政府起强有力的引导和领导的作用。党政不分、以党代政的重要形式，就是凡事都是党由外面直接给政府下命令。毛泽东当年就发现了国民党直接给政府下命令的以党治国的方式和“党国”提法有问题。他指出：“以后党要执行领导政府的任务；党的主张办法除宣传外，执行的时候，必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”【11】应当承认建国后我们党同样犯了国民党犯过的以党治国的错误。改革党直接向政府下命令的既不民主也不合法的执政和领导方式，必须使党执政方式科学化、民主化、法制化；党应该通过法制的途径和法定的程序把党的政策转变为政府法律，实行由内向外的、科学的、民主的、依法的执政和领导。“即党应当通过在人大的党组织和党员的积极活动和先进模范作用，使党的主张经过法定程序变为国家意志。同样，地方各级党的领导机关也应改变对地方各级人大的领导方式，经过法定程序，实现党的领导。”【12】为此，党必须善于依靠党在政府立法机关里的党团，把党的政策作为立法议案，提交立法机关讨论通过，党的政策就可以转化为国家法律了，党领导政府的目的就可以合法地实现了。第二，党要善于在组织上推荐党员依法竞选人大及政府和法院、检察院等公共权力机关的重要领导职务，以保证党在组织上对国家政权机关的领导。因为党和政府是两种不同性质和职能的政治组织，因此，党无权直接分派党员担任国家政权机关的重要领导职务，党只能提名候选人依法竞选，动员和组织党员和群众投票支持，合法当选国家政权领导人；通过党在国家最高权力机关里的党团，依法提出政府各部门重要领导人员，由国家最高权力机关经过审查、辩论和投票通过，才能被宣布任命任职。也许在一些人看来这仅仅是一种形式，但是，这却是一种绝对不可绕过的法律形式，只有经过这种形式，党员在政府各部门重要领导岗位上任职才是合法的，党对政府的领导也才具有合法性。第三，党要善于依法监督、协调党在政府各部门领导人的工作，以实现党对政府的全局领导。党政分开后，党可以从日常具体行政事务和具体矛盾中解放出来，可以统观全局，容易发现问题。但是，公共权力机关有自己一套相对独立的运行机制和系统，党不可能也不应当直接干预和插手政府的日常具体公共事务管理。可是，党可以在宪法和法律许可的条件下，以合法的政治监督者的身份做好党在政府各部门领导人的工作，协调这些领导人的关系，促使他们形成合力，共同高效率地做好政府的公共事务管理工作，从而也就合法地、巧妙地实现了党对政府的全面领导。以上分析说明党对政府的领导必须法制化，党对政府领导的法制化过程才能保证党的领导合法化，同时，我们看到党对政府领导的法制化和合法化过程不是简单直接的机械行为，而是一种高超的领导艺术。

我国西部地区与中东部地区相比较，在处理党政关系问题上不仅存在着党政不分、以党代政的问题，而且有过之无不及。因此，在西部大开发中首先必须认清政党与政府既有区别，又有密切联系，理顺党与政府的关系，建立党政分合的新政治体制模式，实现党科学执政、民主执政、依法执政，才能清除党和政府中的腐败现象，保证西部大开发顺利进行。

注释：

【1】.李建中等，《政党衰败根源析》，学林出版社，2003年版，第8页。

【2】.《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年版，第333页。

【3】.《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年版，第333页。

【4】.《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年版，第327页。

【5】.《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年版，第328页。

【6】.《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1994年版，第284页。

【7】.《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1994年版，第177页。

【8】.《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1994年版，第179页。

【9】.《毛泽东选集》（合订本），人民出版社，1966年版，第1228页。

【10】.《毛泽东选集》（合订本），人民出版社，1966年版，第1241页。

【11】.《毛泽东选集》（合订本），人民出版社，1966年版，第72页。

【12】.周树志主编，《有序民主论》，陕西人民出版社，2003年版，第324页。

第二节 改善和加强共产党对西部开发中反腐建廉的领导

反腐建廉对于中国共产党来说，是一件伟大而艰巨的事业。由于中国共产党是执政党，因此，反腐败的实质是清除共产党内蜕化变质的腐败分子。这项事业能否取得成功，关键又在于中国共产党的领导。党的领导只有通过落实各级党组织的党风廉政建设责任制，才能变为现实。

一、西部开发中反腐败的实质是清除共产党内的腐败分子

由于共产党是当代中国的执政党，公共权力为共产党及其党员执掌，党员以权谋私的行为最容易发生。从历史上看，当共产党还是革命党而不是执政党时，党和人民群众很容易站在一起，因为大家目标完全一致，自然会齐心协力共同反对腐败无能的国民党反动政治统治。可是，当共产党成为执掌全国公共权力的执政党后，党和人民群众就有了台上和台下之分。这种社会地位的变化，客观上使得一些党员干部有了追求个人享乐的条件，特别是领导干部中的一些意志薄弱者，容易产生做官当老爷的官僚主义作风，产生骄傲自满、怕吃苦，不思进取、好逸恶劳、贪图享乐的错误思想，有的人甚至利用手中的权力为个人捞取非法的私利，以至发生滥用权力、贪赃枉法、索贿受贿、权钱交易、挥霍人民财富、腐化堕落等腐败行为。由于共产党是执政党，能够利用权力谋取私利者必然是掌权的共产党员，所以，反腐败的实质必然是清除共产党内的腐败现象，是共产党的自我革命和自我革新行为。

在西部大开发中，党员干部中的腐败行为是当前存在的一个最为突出的问题，也是群众意见最大、反响最强烈的热点问题。因此，为了保证西部大开发顺利进行，为了维护党的队伍的纯洁，对党员干部队伍中存在的以权谋私的腐败行为和违纪违法问题，该提醒的要及时提醒，该批评要严肃批评，该查处的要坚决果断查处，该法办的就要法办，严惩不贷。决不能大事化小，小事化了，不了了之。要坚持党要管党，从严治党。

我国历史上是一个封建专制主义统治长达两千多年的国家，封建专制主义的影响根深蒂固，不可能在短期内完全肃清。当前，我国社会正处在转型期，一方面，社会主义市场经济获得了极大的发展，政治生活正在向民主化演变，思想文化也呈现出多样化。另一方面，由于社会主义法制还不完善，社会民主生活制度化程度比较低，市场经济中唯利是图的影响严重，因而出现了党政干部以权谋私的严重的腐败现象。正如邓小平指出：“我们自从实行对外开放和对内搞活经济两个方面的政策以来，不过一两年时间，就有相当多的干部被腐蚀了。”【1】邓小平强调指出：“我们要反对腐败，搞廉洁政治。不是搞一天两天，一个月两个月，整个改革开放过程都要反对腐败。”【2】邓小平直到去世前还念念不忘反腐败。他指出：“在整个改革开放过程中都要反对腐败。对干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事来抓。还是要靠法制，搞法制靠得住些。”【3】但是，邓小平去世后，腐败现象不仅没有遏制住，反而越来越猖獗，成为全党全民关注的一个重大热点和焦点问题。

以江泽民为核心的党的第三代中央领导集体高度重视反腐败斗争。1993年，党中央做出了加大反腐败斗争力度的重大决策，以后每年都对反腐败工作进行专门研究，并逐步走上了靠制度反腐败的路子，并采取了一些重大措施，先后查处了一批重大腐败案件，反腐败斗争也取得了阶段性成果。但是，我国的腐败问题并没有从根本上得到遏制。与中东部地区相比较，西部地区在西部大开发中发生的公共权力腐败现象更为严重，人民群众对此很不满意。如何继续深入开展反腐败斗争，是新时期党的建设的面临的一个重大课题。

中国共产党人正在经历着执政地位的考验、和平演变的考验和发展市场经济的考验，能否经受住这些考验，关系到中国共产党的生死存亡。要能经受住这三大考验，关键环节就是共产党必须坚决地、彻底地、全面地清除自己内部的腐败现象，保持清正廉洁，从而维护中国共产党的权威与形象，维护广大人民群众的切身利益，保证西部大开发和中国特色社会主义伟大事业的顺利进行。

二、西部开发中反腐建廉的关键又在于共产党领导

中国共产党是当今中国的执政党，党的执政地位决定了反腐败的实质是清除共产党内的腐败，实行党自身的自我革命和自我革新。同时，我们又必须明白共产党在中国的领导地位，明白党是当代中国特色社会主义事业的领导核心，明白反腐建廉事业也只能在共产党的领导下进行。正如毛泽东所说：“领导我们事业的核心力量是中国共产党。”【4】不过，有不少人认为，腐败与反腐败是一个二律背反的命题，对共产党能自己反自己的腐败表示怀疑。我们认为，中国共产党的执政地位和领导地位是历史形成的，当今中国没有任何一个政党能够取代共产党这种政治地位，这是客观存在的事实，不依任何个人的意志为转移。如果有人和组织想取代共产党这种政治地位，势必造成全国性混乱，中国人民几十年艰苦奋斗所取得的一切成果都会毁于一旦。同时，必须看到在当代中国，共产党是最先进的政党，党的领导核心和主体是真正立党为公、执政为民的，对党内一小撮腐败分子深恶痛绝。党有决心、有信心、完全彻底地清除党内腐败分子。因此，我们应当坚信共产党有能力胜任反腐建廉的领导工作。当然，反腐败斗争毕竟是共产党内的一场自我革命，是党的自我革新，困难阻力肯定是很大的。因此，共产党必须以高度的自觉性和坚强意志，以居安思危的忧患意识，以坚持真理、修正错误的勇气和自我革命精神领导反腐建廉工作，而且必须保证反腐建廉不断取得胜利。

（一）治党不严与腐败的关系

当前在党内出现的严重腐败现象反映出党在自身建设方面存在着一些比较严重的问题，与不少党组织治党不严有密切关系，西部地区更是如此。西部地区在西部大开发中，治党不严主要表现在以下三个方面：

1、忽视思想政治教育工作

西部一些党组织及领导者不注意抓党的思想政治教育工作，放松了对共产党员的理论武装和世界观改造，没有认真解决新形势下出现的各种思想问题，经不起执政地位、市场经济、和平时期的考验，一些党员领导干部受到权力和剥削阶级腐朽思想的侵蚀，对社会主义、共产主义的前途和命运产生了怀疑，从而在世界观、人生观和价值观上出了问题，最终犯了严重错误，甚至走上违法犯罪的道路，大搞权钱交易，利用自己手中的职权和职务谋取非法利益，索贿受贿、聚敛财富，挥金如土，沉湎于女色等。

2、对领导和党员干部管理不严，失去监督

西部部分党组织和领导者不能及时、动态地掌握党员干部的基本情况，有针对性地加强对党员干部管理和监督。领导班子内部缺少真正的批评与自我批评，党内民主制度不健全。有的党组织在选拔任用干部时，不认真执行的党的干部政策，甚至发生买官、卖官、骗官的事情。对领导干部管理、监督不严，导致有些领导干部为所欲为，甚至可以多次到境外进行违纪违法活动。还有的领导干部奉行好人主义，发现少数党员干部问题后不敢及时进行批评教育，使得少数党员干部在没有任何监督约束的情况下走上了违法犯罪的道路。

3、纪律意识淡薄，使党的纪律执行流于形式

西部部分党员和组织无视党纪的严肃性和权威性，不能用党纪约束规范自己的行为，直接导致纪律松弛，规章制度失效，党组织软弱涣散。有的党组织出了问题不向上级报告，而是内部互相包着。一旦案件涉及到领导干部，便怕自己承担风险，影响到自己的利益，于是想方设法大事化小，小事化了。

（二）党要管党，从严治党

党要管党，从严治党，是中国共产党一贯的指导思想。1989年，一场“反腐败、反官倒”的政治风波席卷了全国。邓小平当时就感到问题的严重性，对党的第三代领导集体讲：“常委会的同志要聚精会神地抓党的建设，这个党该抓了，不抓不行了。”【5】陈云同志则讲得更直接：“执政党的党风问题是有关党的生死存亡的问题。”【6】当前，在西部开发中坚持党要管党、从严治党的方针，必须认真做好以下几方面的工作：

1、对党员干部严格要求，加强思想政治教育

思想是行动的先导，正确的政治观点和价值观念是一个人治的灵魂。因此，必须对党员干部，尤其是党员领导干部严格要求，加强思想政治理论学习。要求党员干部认真联系实际学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论，进一步坚定建设中国特色社会主义的共同理想，坚定共产主义远大理想和信念，正确对待名利、地位和权力，立党为公，无私奉献，执政为民，坚持全心全意为人民服务的宗旨，从思想道德方面筑起拒腐防变的牢固防线，坚决抵制封建主义思想残余、资本主义腐朽思想和生活方式的侵蚀。加强党规党纪教育，针对领导干部中可能出现的问题，早打招呼，把哪些能做，哪些不能做，什么必须坚持，什么必须反对等要求，明白无误地讲清楚，并严加督促。一旦发现干部中有了不良苗头要及时谈心提醒，认真帮助。出了问题，一定要严肃处理。

2、对党员干部要严格管理，严守党章规定

党章就是党内大法。党的各级组织要按照党章规定的党的各项规章制度，加强对党员干部的日常管理。按照党章规定，对领导干部的选拔任用要严格把关，坚决杜绝选人、用人上的腐败现象。领导干部必须严格遵守廉洁从政的各项规定，严格遵守领导干部不准利用职权和职务上的影响为配偶、子女谋取非法利益的规定。领导干部要管好自己，管好配偶、子女和身边工作人员，管好本地区、本部门的党风廉政建设。党员、干部都不能凌驾于党章所规定的规章制度之上。只要大家都严格遵守党章，那就会从根本上保证党员行为规范、党内生活有序，就能从根本上杜绝党员腐化变质的问题。

3、建立一套便利、管用、有约束力的从严治党的规章制度

各级党组织都要及时适应社会主义市场经济发展的要求，认真总结经验，从不同层次、不同岗位领导活动的特点出发，不断建立健全党的领导工作制度、党内民主决策制度、选举罢免制度、干部工作制度、党内生活制度、权力监督制度，逐步在党内建立一套系统的以党章为核心的党的规章制度，用党的规章制度来保证党的各级组织对党员干部、领导干部实行有效管理和监督。

4、对党员领导干部要严格监督，加大监督力度

腐败发生的重要原因，就在于从政的党员干部的行为失去了监督。因此，对党员干部，特别是领导干部一定要加强监督，把反腐重心前移，加强事先防范的措施，努力做到领导干部的权力行使到哪里，领导活动延伸到哪里，党组织的监督就实行到哪里。对领导干部工作时间内的表现要监督，工作时间以外的活动也要监督。要加强党组织对党员领导干部遵守廉洁从政规定情况的监督检查。要结合实际，制定落实有关制度和规定的具体考核标准和处理办法，然后一项一项地抓落实，一件一件地进行监督检查，通过监督检查，对违反制度和规定的要坚决予以纠正，并视情节给予纪律处分。要积极探索对领导干部实施有效监督的新途径和新方法，努力提高监督水平，杜绝党员干部以权谋私的机会。

5、要严肃党纪，严惩腐败分子

严格执行党纪是从严治党的重要一环，也是党风廉政建设和反腐败斗争的重要保证。这些年来，各级纪检监察机关按照党中央的要求不断加大查办案件工作的力度，从中央到地方每年都能查处一批腐败案件，惩治一批腐败分子。但是，一些地方和部门，执纪不严、处理偏轻的问题仍然严惩存在。邓小平早在改革开放之初就明确指出：“现在是非常状态，必须依法从重从快集中打击，严才能治住。搞得不疼不痒，不得人心。”【7】惩治腐败，必须旗帜鲜明，态度坚决，决不能心慈手软，决不允许党内有腐败分子的藏身之地。要使腐败分子不仅在经济上得不到任何好处，在政治上和其他方面也要付出沉重的代价。不论是谁，不论职务多高，该受什么处分就给什么处分；违法的就应送交司法机关，该重判的坚决重判。对查处党员干部违纪违法案件，不准说情，更不准袒护和包庇。对瞒案不报、压案不办，或设置障碍、阻挠查处的，要严肃处理。要加大查处党员干部违反政治纪律行为的工作力度，对于经教育不改、仍继续坚持错误立场的党员干部，要给予应有的党纪处分。只有严肃查处违纪违法行为，严惩腐败分子，才会产生震慑力，才能教育和挽救一大批有这样那样违纪行为的和可能违纪违法的党员干部。

在西部开发中只有从严治党，党管好党，才能从本体上和源头上消除西部开发中公共权力的腐败问题，才能实现政治清廉，保证西部大开发顺利进行。

三、落实党风廉政建设责任制是反腐败的有效途径

在西部开发中共产党领导反腐建廉、从严治党的有效的关键的一环，就是建立和落实党风廉政建设责任制。

（一）党风廉政建设责任制的意义

1998年11月21日，中共中央、国务院颁布了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，从而在全国范围内开始建立党风廉政建设责任制。实行党风廉政建设责任制，就是从党要管党、从严治党、从严治政出发，明确党政领导干部对党风廉政建设应负的责任，从完善责任内容、责任考核、责任追究入手，保证党中央、国务院关于党风廉政建设的决策和部署的落实。党风廉政建设责任制是党中央为加强党风廉政建设和深入开展反腐败斗争所制定的一项根本性制度，是把党风廉政建设和反腐败斗争纳入制度轨道的事关全局的重要举措。

《关于实行党风廉政建设责任制的规定》中的关键一环就是建立责任追究制度。《规定》凡是在本地区、本部门出现重大经济损失的；发生重大事故和恶性事件的；不正之风严重、群众反映强烈、长期得不到治理的；领导干部配偶、子女利用该领导干部职权和职务上的影响获取非法利益，造成恶劣影响的；领导干部对自己的职责范围内的反腐败工作敷衍塞责、不抓不管，以致发生大案要案、造成恶劣影响的，对选拔任用领导干部违反有关规定，用人失察的，都要追究有关领导干部的责任。

由于党风廉政建设责任制融“责任、目标、监督、警戒、考核、追究”为一体，从制度上明确规定了各级领导干部对党风廉政建设的领导责任，有效地解决了反腐败工作由谁抓、怎么抓、抓不好怎么办的问题，从而也就抓住了根本，抓住了关键。因此，党风廉政建设责任制，是保证各级领导班子和领导干部对党风廉政建设和反腐败斗争切实负起领导责任而采取的一项重大制度规定。

（二）领导干部必须落实党风廉政建设责任制

由于党的各级领导班子和领导干部掌握着公共权力，接触面宽，影响范围广，在一般干部中树立什么形象，有重要的导向作用。作为一级党委班子和党员领导干部，在落实党风廉政建设责任制过程中，必须从自身抓起。

1、应处处起模范带头作用。各级党的领导干部应廉洁自律，以身作则，率先垂范，当好表率。如果党的领导干部确实做到了这一点，那么，必然会产生上行下效的效应，反腐建廉就成了一件比较容易做的事情了。

2、要从身边的具体事抓起。领导干部抓本单位的党风廉政建设最切实际的做法就是从身边的具体事抓起：一是从管辖范围、职责范围内群众最关心、反映最强烈的问题抓起；二是从党委、政府的政策没有得到落实或落实得不好、政令不畅的问题抓起；三是从由于疏于管理，失职，渎职，给企业或单位造成重大社会政治影响和经济损失的问题抓起。

3、贵在落实党风廉政建设责任制。为此，一是应克服在思想认识和实际工作中存在的"一手硬，一手软"的现象，使责任制由“软”变“硬”。二是应纠正过去责任不清、责任不到位、走过场的现象，使责任制由“粗”变“细”。三是应改变过去在考核过程中，对党风廉政建设情况的考核与对责任制执行落实情况的考核“两张皮”现象，应量化责任考核指标，注重考核结果，使责任制由“虚”变“实”。

（三）关键在于严格执行责任追究制度

党风廉政建设责任制能不能落实，关键在于责任追究能不能落实。如果失责不受追究，党风廉政建设责任制只不过是一纸空文。只有严肃查处和追究直接责任人和领导者没有尽职尽责造成的腐败现象，给予党纪处分，并提交政府给予政纪处分，乃至提交司法部门给予法律严惩，才有名符其实的党风廉政建设责任制。当前在落实党风廉政建设责任追究制度方面必须抓紧抓好三个环节的工作：

1、认识要到位。当前要克服某些党的领导干部特别是身为行政领导干部和业务干部的党员，认为党风廉政建设是党委的事、纪委的事，与己无关的思想。全党必须从党和国家生死存亡的高度，充分认识反腐建廉工作的重大意义，充分认识落实党风廉政建设责任追究制，对加强党风廉政建设和把反腐败斗争进行到底、保持党的先进性和纯洁性、以党风廉政建设的实际成果取信于民、巩固党的执政地位的重要意义。

2、责任要到位。要克服和纠正党风廉政建设责任主体不明确，“人人都有责，人人都不负责”的现象；还要克服和纠正责任范围不具体、制定的责任规定缺乏细化和量化，以及责任追究不认真、缺乏监督检查、轻描淡写走过场追究责任的形式化的现象，切实做到责任主体明确，责任范围清楚，责任追究严肃，责任追究到位。

3、措施要到位。要建立结构合理、配置科学、程序严密、相互制约的权力运行机制。认真贯彻“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与”的方针。建立由党委负总责、纪委主办、各职能部门参加的“党风廉政建设责任制考核小组”，具体贯彻落实党风廉政建设责任制。要严肃党的政治纪律，对在考核中发现的腐败问题，“不仅要追究直接责任人的责任，还要追究不尽职尽责或领导不力的领导干部的政治责任”。【8】该给予党纪处分的给予党纪处分，该给予政纪处分的给予政纪处分，触犯法律的就应交给司法机关审判治罪。只有这样，才能有效地保证党风廉政建设责任制的真正落实，才能真正从本体上和源头上使反腐建廉在实践中取得成效，才能保证西部大开发顺利进行。

注释：

【1】.《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年版，第402页。

【2】.《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1994年版，第327页。

【3】.《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1994年版，第379页。

【4】.《毛泽东选集》第5卷，人民出版社，1977年版，第133页。

【5】.《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1994年版，第314页。

【6】.《陈云文选》（1956－1985），人民出版社1986年版，第245页。

【7】.《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1994年版，第34页。

【8】. 江泽民，《论党的建设》，中央文献出版社，2001年版，第480页。

第三节 改革共产党的决策体制和监督体制

我国高度集权的政治管理体制是滋生政治腐败的最重要的政治体制根源，而高度集权的政治管理体制又集中表现在党的各级领导机关的领导体制，特别是党的各级“一把手”特权制、个人独裁制和纪检监察体制的乏力。因此，改革党的“一把手”特权制、决策体制和监督体制是我国政治体制改革的重中之重，是从严治党反腐建廉工作面临的最艰巨、最重大的任务，当然也是从根本上和源头上有效地治理西部开发中公共权力腐败的最关键的环节。

一、限制共产党各级“一把手”的权力

（一）限制共产党各级“一把手”权力的重要性

在党和国家领导制度方面存在的主要问题是各级领导机关“一把手”权力过大。在这种体制下，权力过分集中于个人手里，多数办事的人无权决定，党的“一把手”负担过重，必然要造成官僚主义、形式主义、家长制等，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活。邓小平对个人家长制提出了严厉批评：“革命队伍内的家长制作风，除了使个人高度集权以外，还使个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具。家长制是历史非常悠久的一种陈旧社会现象，它的影响在党的历史上产生过很大危害。陈独秀等人都是搞家长制的”。【1】说明我们党内的个人集权制是有其历史根源的。

“一把手”体制也是在革命战争年代形成的，一直延续到今天。“一把手”体制要求各级党政组织的“一把手”对什么事情都要管，什么事情都要他负责，重大问题决策名义上是民主集中制，实际上是在所谓“一元化”领导下，由“一把手”最终拍板定案。邓小平强调指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”【2】他的论述，准确深刻地找到了我国党政领导体制的病根所在，揭示了我国当前的腐败现象最重要的政治根源。

在西部开发中，西部地区各级党的领导机关仍然实行着“一把手”体制，党委集体领导实际上变成了“一把手”领导，政策措施的制定、党政干部的提拔使用，全部都是“一把手”暗箱操作，最后由他个人拍板决定；党内民主生活不能正常开展，“一把手”将组织和单位视为自己的“独立领地”，针插不进，水泼不进，搞所谓“上有政策，下有对策”；有的“一把手”把党委会、常委会作为推行个人意志的“工具”，把其他委员视为“使唤丫头”，谁不听他的“话”、谁有不同意见，就给谁“颜色看”；有的“一把手”决定重大问题时名义上“个别酝酿协商”，实际是把自己个人的意见强加于其他人，或在主要领导干部之间搞权权交易；有的“一把手”在决策时不仅不认真调查研究，听不得不同意见，老子天下第一，轻意拍板作决定，还被认为是有魄力、果断等。由于“一把手”权力至高无上，权力不受约束，无人敢监督，也无人监督，因此，素质低下的“一把手”就利用手中的权力，为所欲为，滥用权力，胡乱决策，胡乱作为；或官僚主义，高高在上，不理民事，不作为，失职渎职；或权力寻租，权钱交易，行贿受贿；或权色交易，生活腐烂，腐化堕落等，这是西部开发中腐败行为发生的最重要的根源。

“一把手”腐败了，由他领导的组织必然也要腐败。在组织腐败中，一方面意味着组织成员对组织的认同感的减少，其行为是对组织目标的背离。意味着在组织的内部出现了对原有组织制度的废弃，就会导致组织内非正式组织的帮派出现，并对原有的组织构成了威胁，甚至取代了原有的组织。【3】另一方面，组织腐败，又表现为组织内部违纪违法行为泛滥。“一把手”腐败是组织中最高层的腐败，同时“一把手”又拉帮结派，排除异己，搞宗派主义，与他臭味相同的人和下属溜须拍马、阿谀奉承，造成组织内部群体腐败。近几年云南和贵州等地出现的“窝案”，均与“一把手”腐败有关系。

因此，治理西部公共权力的腐败，就必须首先限制党的各级“一把手”的权力，从根治各级党的领导机关高度集权独裁的“一把手”特权体制入手，改革各级党的领导机关的领导体制。

（二）明确规范“一把手”在领导集体里的职权责任

长期以来有不少人对“领导者”这个概念的理解是不正确的，一讲领导者，就是指某个人，这是形成个人迷信、个人崇拜和“一把手”特权体制的极其重要的思想根源。必须明白科学的“领导者”概念指的是“领导者集体”，这是列宁早就阐明过的科学原理。列宁讲：“在多数情况下，至少在现代的文明国家内，阶级通常是由政党来领导的，政党通常是由最有威信、最有影响、最有经验、被选出担任最重要职务而称为领袖的人们所组成的比较稳定的集团来主持的。”【4】因此，我们一定要树立和强化“领导集体”观念，明白“一把手”只是领导集体中的一员，才有可能克服“一把手”特权体制造成的政治腐败现象。

领导集体的职能是什么？许多处于领导地位的人并不真正懂得和明白，以为领导就是什么事情都要管，这是不正确的。毛泽东早就明确指出：“共产党领导机关的基本任务，就在于了解情况和掌握政策两件大事，前一件事就是所谓认识世界，后一件事就是所谓改造世界。”【5】他还强调说：“领导者的责任，归结起来，就是出主意、用干部两件事。一切计划、决策、命令、批示等等，都属于‘出主意’一类。使这一切主意见之实行，必须团结干部，推动他们去做，属于‘用干部’一类。”【6】把毛泽东这两段话合并到一起，就应明白领导者的职权责任就是制定和执行政策与任用干部两件大事。所以，处于领导集体中的每位领导者都应当在制定和执行政策和任用干部这两件大事上多想想，不应当在这两件大事之外乱忙活，不应当陷入日常具体事务之中难以自拔。

当然，“一把手”在领导集体中有自己应当有的位置和职权责任。毛泽东曾形象地把“一把手”与其他领导者的关系比喻为“班长”和“班”的关系。他说：“党委书记要善于当‘班长’。党的委员会有一、二十个人，像军队的一个班，书记好比是‘班长’。”【7】说明“一把手”这位“班长”的职责就是带好这一班人。当然，这里的班长与其他领导者的权力和地位是平等的，而不是部队里那种班长领导士兵、士兵必须服从班长命令的关系。“一把手”如何才能带好这一班人呢？就是要善于做好领导集体会议的召集人和协调人，集体决策，分工负责。毛泽东讲：“党委制是保证集体领导，防止个人包办的党的重要制度。”“一切重要问题均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，做出明确决定，然后分别执行。”“集体领导和个人负责，二者不可偏废。”【8】这就是说，所谓领导集体的集体决策，就是指领导集体以协商、讨论、共同决策方式形成集体领导，其制度就是票决制，一人一票，少数服从多数，同时，尊重少数保留个人意见的权利。当然，集体决策付诸行动时，每个领导者必须自觉维护集体决策，积极执行集体决策。所谓个人负责，就是指领导集体中的每个成员按照集体决策的要求，分工到各个人负责，落实责任到人，落实集体决策。如果在党的各级领导集体里，严格遵守集体决策和个人负责两大制度原则，那就会从根本上形成领导集体内部的相互制约、监督及权力制衡，必然打破现在的“一把手”集权独裁的特权体制。所以，强化集体领导，集体共同决策，明确责任分工，是限制“一把手”权力滥用的最重要的领导制度和组织制度。

（三）分解“一把手”权力，各负其责

邓小平指出：“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责等等。”【9】公共权力是一个体系，它由决策权、人权、财权、物权、事权等一系列权力构成。现在党的特别是西部地区党的各级“一把手”把所有这些权力都集中于自己一身，垄断和控制着所有权力，这是“一把手”负担过重和腐败的直接原因。显然，要把“一把手”从过重的负担里和腐败的泥潭里解放出来，办法只能是分解“一把手”现在集中起来由他执掌的各种执行政策的事务性权力，应该是哪个方面、哪个部门做事的权力，就分给那个部门或那个方面去掌握和行使。为此，就应当改革政治体制和行政管理体制，党政分开，领导与执行分开，政事分开，政企分开，政资分开，政市分开，各就其位，各尽其职，各负其责。当然，“一把手”还是“一把手”，他负有对各方面各部门工作领导和协调的责任，而这种领导职责就是领导集体制定大政方针和选用干部这样两件大事。领导者要善于领导，要善于从日常具体事务中解脱出来，关注全局和大事，不能陷入日常具体事务之中。这既是一种领导艺术，也是从根本上防治“一把手”腐败的治本之策。

（四）下放“一把手”权力，调动各方积极性

正确处理中央与地方的关系及上级与下级的关系，下放“一把手”权力是从纵向体制结构上解决现在“一把手”高度集权的特权体制、调动下层积极性的又一重大的问题。邓小平指出：“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。”因此，邓小平主张有计划地大胆下放权力，“充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性。”【10】就是说，正确处理中央与地方的关系及上级与下级的关系，核心是把“一把手”权力下放到地方或下级，目的和效果是调动各方积极性，增强体制的活力。中国正处于由高度集中的计划经济向社会主义市场经济过渡的转型期，应该适应社会主义市场经济的需要当下放“一把手”权力，给地方和下级政府足够的自主权，让地方和下级政府都能够有足够的人权、财权、物权和事权，以便更好地解决地方和下级的事务，发展地方经济。邓小平指出：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关，拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。”【11】邓小平这里虽然讲的是下放各级领导机关的权力，问题的实质是下放各级领导机关“一把手”的权力，就是要把“一把手”集中起来的权力加以分解，下放下去。这样做的结果，“一把手”轻松了，下面的积极性、主动性、自主性也调动起来了，对上对下都有好处，不仅有利于提高公共管理的效率，而且也是从根本上防治“一把手”腐败的又一治本之策。

二、改善和加强共产党各级领导集体决策制

（一）西部地区党的各级领导机关的决策体制存在的问题

在我国西部，由于缺乏民主和法制传统，却有深厚的封建专制主义和人治的历史传统，导致党政各级领导机关决策体制依然是“一把手”独裁制。这里，有必要从宏观决策的角度对现存的“一把手”高度集权的独裁体制及其恶果，做进一步深入的分析研究。

1、高度集权的“一把手”独裁体制极易产生体制性腐败现象

在我国西部地区党政各级领导机关的决策体制依然是“一把手”独裁专制的决策体制。这种体制在上下级关系上存在的是“一把手”上级决策、下级无条件执行的单向运作机制，使形式主义、官僚主义、贪污受贿等歪风在体制内具有十分强大的感染力。由于信息反馈、矫正、制约等制度要素的欠缺，致使歪风通过体制系统蔓延扩散的势头难以得到有效的遏制，极易产生冲击波效应。在这种感染力影响力下，即使不少干部能在思想上分清是非，也难以顶住压力而产生无奈和屈从。现实中，几乎人人对普遍存在的不正之风和社会失范行为都深感不满和忧虑，但又有大量的人参与了歪风的活动，上行下效，愈演愈烈。其根源无疑来自“一把手”高度集权独裁专制的体制。

“一把手”集权独裁专制的体制还造成管理机构庞杂、权力职能缺位、越位、错位等领导体制中的缺陷，也为不正之风提供了生长和生存空间。这种“一把手”高度集权独裁专制的体制祸害无穷：一是党和政府领导机关管了过多不该管和管不好的问题，工作效益低下的现象随处可见；二是在横向层面上，党政不分、政企不分，职权、职能错位，造成运行体制系统中各子系统边际界定不明、功能紊乱、内耗增大，政出多门和推诿扯皮现象时常发生；三是在纵向运行过程中，上下沟通渠道不畅，欺上瞒下、报喜不报忧等等行为偏差极易发生且难以及时发现和纠正。令人深恶痛绝的"官出数字"、"数字出官"等怪现象就是典型的例证。

邓小平早在改革开放初期就指出了党和国家领导制度中的主要弊端是“权力过于集中于少数人手中，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”【12】西部地区的情况正是如此。

2、高度集权的“一把手”独裁体制下，卖官买官成风

高度集权的“一把手”独裁体制下，干部任用往往是“一把手”说了算，很容易产生卖官买官权力寻租现象。许多干部奉行的“不怕群众不满意，就怕领导不注意”的投机原则，成为政界心照不宣的一种暗地争权的游戏规则。“一把手”卖官买官在我国西部地区习以为常。原陕西省商洛市常委、商州区委书记张改萍卖官给28名干部，受贿106.7万元。四川省南充市黄山县委书记杨毓培卖官帽61顶，敛财200余万元，不足为奇。

3、高度集权的“一把手”独裁专制体制下，“一把手”最容易腐败

高度集权的“一把手”独裁体制，“一把手”就是一个单位的太上皇、地头蛇，他的权力不受任何制约，无人敢监督他，也无人监督他。因此，他必然任意滥用权力，胡作非为，权力寻租，或交高高在上，官僚主义，不理民事，失职、渎职，其后果都是堕落，损害公共利益。所以，我们看到无论西部地区还是全国各地，大量的腐败分子都出自各级各单位的“一把手”。这个事实证明了一个客观真理，独裁专制体制下，必然产生腐败，绝对权力必是绝对腐败。

（二）高度集权的“一把手”独裁体制的历史成因

在我国西部各级各单位党政组织里，盛行高度集权的“一把手”独裁体制。深入研究，我们发现这是由历史原因长期积淀形成的。首先，西部地区是我国几千年封建社会十多个王朝的建都地，这里既有代表我国封建社会文明成就的汉唐盛世，又是君主独裁专制最发达的地区。受长期的封建专制主义传统影响，一方面官员的头脑里喜爱独裁专制，不喜欢民主，一方面平民百姓也习惯于依附官员，受官员管理，而不习惯民主自治。其次，中国共产党成立后受共产国际的影响很大。由于中国共产党在一个较长时期里只是共产国际的一个党支部，很容易接受共产国际倡导的高度集权的政党体制。列宁是一位伟大人物，他主张无产阶级领袖是一个集体，这是他的民主意识。但是，由于当时恶劣的战争环境，迫使他又不得不在党内搞集中制。他提出的群众、阶级、政党、领袖的关系的理论观点，基本思路是自下而上的层层集权制，而忽视了自上而下的层层民主制，埋下了领导人有可能独裁专制隐患。斯大林也是一位伟大人物，他在领导苏联社会主义经济建设和第二次世界大战中反法西斯战争中立下了巨大的历史功绩。但是，他又有重大的历史过失，其主要表现之一，就是完全放弃了列宁的民主思想，搞起了高度集权独裁专制的体制，这对我们中国共产党无疑产生了重大影响。再次，毛泽东作为我们中国共产党缔造人之一，他曾提出人民民主主义和政党互相监督的伟大创新理论。但是，在共产党自身体制建设上，他始终未能摆脱中国封建专制独裁制和斯大林高度集权独裁专制的影响。特别是在长征途中发生了张国涛分裂党的事件后，毛泽东总结教训，强调建立党的高度集权的体制，明确提出：“（一）个人服从组织；（二）少数服从多数；（三）下级服从上级；（四）全党服从中央。”【13】这四条纪律的思路和逻辑也是自下而上逐层集中权力。仔细深入思考，我们发现这里有问题：“个人服从组织”是必要的，因为它能形成组织合力，但是个人权利要不要保障？“少数服从多数”也是必要的，它是民主制的基本规则之一，但是，少数的权利要不要保障？“下级服从上级”也是必要的，它能保证政令一竿子插到底，达到行动效率最高。但是，下级的权利要不要保障？“全党服从中央”对于保持党的统一和提高党的行政效率也有必要性，但是，全党的最高权力还要不要？党中央究竟还要不要服从全党？很显然，毛泽东提出的这四条党的纪律是与民主制的基本原则和基本精神相背离的。解放后，毛泽东进一步强化了党内高度集权的体制，在《工作方法六十条》里提出“大权独揽，小权分散”的领导原则。【14】他在党的八大二次会议上竟然讲：“秦始皇算什么？他只坑了四百六十人，我坑了四千六百人，我们镇反，还没有杀掉一些反革命知识分子吗？我与民主人士辩论过，你骂我们是秦始皇，不对，我们超过秦始皇一百倍。有人骂我们是个独裁统治，是秦始皇，我们一概承认合乎实际，可惜的是他们说的还不够，往往要我们加以补充。”他讲自己是“马克思加秦始皇”。可见，毛泽东深深陷入高度集权制之中而不能自拔。所以，毛泽东晚年走上个人迷信，把个人凌驾于全党之上，独裁专制，最终造成个人的历史悲剧，乃是历史发展的必然结果。这样看来，我国西部地区盛行的各级各单位“一把手”高度集权独裁专制体制显然是不奇怪的，是可以理解的。当然，要革除这种高度集权独裁专制的领导体制是一项十分艰巨的历史任务。

（三）建设西部共产党各级领导集体民主决策制

集体民主决策，实施集体领导是党的领导的最高原则，是民主制原则在党的领导活动中的集中体现。要建立领导集体的集体民主决策体制，不仅要从微观上明确、分解、下放、限制“一把手”权力，而且必须从宏观上对高度集权独裁专制的陈腐历史传统进行一场彻底的革命，我们只有彻底抛弃沉重的陈腐的历史包袱，建设一个自下而上的真正民主的、全新的社会环境和党内环境，才有可能在新的基地上建立起领导集体民主决策的新体制。

党的各级领导集体民主决策体制的制度创新，我们有以下建议：一要明确划分重大问题和日常具体事务的界线。所谓重大问题就是有关大政方针和干部任免问题；所谓日常具体事务就是重复性的公共事务的管理。界线必须分明，领导要抓大事，不要陷入日常具体行政事务中去。二是在任何情况下都不得由“一把手”个人取代党委会的集体决策和集体领导；三是领导者个人的权力不能超过领导集体的权力，任何个人在党的领导集体中都是普通一员，权力地位平等。四是较小的领导集体必须服从较大的领导集体的决策并向它负责。就是说，在同级组织中，党的常委会的权力不能超过全委会，党的委员会的权力不能超过代表大会，建立常委会向全委会、全委会向代表大会定期报告工作的制度。就是说，在党的层级组织的垂直体系里，下级党委必服从上级党委的领导，下级党代会必须服从贯彻落实上级党代会的决定，各级党代会必须服从、贯彻、落实全国党代会的最高决定和最高领导。五是建立和完善各级党委会的日常工作规则、议事规则和表决制度。要事先由“一把手”或委员拟好党委会的议事日程，事先个别协商、沟通，为党委会召开做好充分的准备工作。党委会上要充分展开讨论。最后投票决策，一人一票，少数服从多数，尊重少数保留个人意见的权利。六是实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。只有加强党的领导集体自身的有序民主制度建设，使党的领导集体内部活动民主化、制度化、规范化、程序化，才能充分发挥党的领导集体的集体决策和集体领导的威力，才能使党始终保持先进性与生命活力，不断增强党的凝聚力和战斗力，才能适时准确反映民意，并保证党的路线方针政策得以顺利贯彻落实。

三、改善和加强共产党纪律检查监督体制

（一）改善和加强党的纪律检查监督体制的意义

改善和加强党的纪律检查监督体制具有客观的必要性和紧迫性。首先，共产党在当代中国的领导地位要求党必须改善和加强党对自己的各级领导者思想言行的纪律检查和监督。共产党在当代中国的领导地位是历史形成的，客观现实的国情也是只有共产党能够领导当代中国和西部大开发，否则，中国必然大乱，四分五裂，中国必然发生历史大倒退，这是全中国人民的共识。正因为此，全中国人民都把自己的全部希望、理想和梦想寄托于中国共产党，共产党领导的好坏不仅关系到共产党的生死存亡，而且关系到全中国的命运前途。共产党的领导不可能全体党员都是领导者，而是党的各级领导者的领导，共产党的各级领导人是直接决定党和国家大方向的人，是直接决定党和国家命运前途的人。当然，不能否认全体党员是党的各级领导人执政的直接基础，因此，全体党员和党的纪检部门有权力和责任对党的各级领导人实行纪检监督，以保证这些领导人思想言行的正确性。其次，从认识论上讲，我国古人讲得很好：“金无赤金，人无完人。”“人非圣贤，孰能无过？”因此，对任何英明伟大领袖人物的思想言行也都必须实行纪检和监督。我们共产党最英明伟大的领袖毛主席晚年之所以会犯发动文化大革命的严重错误，一个重要原因就是党内的纪检监督体制已不存在，党内无人敢监督他，也无人监督他，结果是他骄傲自满，个人迷信，凭个人感情和意志任意作为，既给全国人民造成巨大损失，也造成他人生的最大悲剧，这个教训我们必须认真吸取。再次，从政治学的角度看，必须承认权力对任何人都有腐蚀性是一条执政规律。法国伟大政治学家孟德斯鸠深刻揭示了这条真理。他指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”【15】英国大历史学家阿克顿讲得更坦白：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”【16】严酷的现实也向我们展示出：无论在西部大开发中，还是我们中国的各个地方，一批一批执政的共产党领导干部已经腐化变质了，而且前“腐”后继，形势十分严峻。在这种背景下，再不改善和加强党的纪检监督体制，其后果实在令人担忧。最后，我们还必须看到现行党的纪检监督体制很不完善，纪检监督软弱无力，根本无法适应当前腐败高发期治理腐败的需要。因此，必须改善和加强党的纪律检查和监督体制。

（二）现行党的纪律检查监督体制必须改革

在我国西部地区，现行党的纪律检查监督体制存在诸多问题，具体表现在：

第一，形式主义严重

在我国西部地区，党的不少纪律检查部门，形式上也对党的领导人进行监督检查，实际上是给领导人评功摆好，真正发现了问题却绕道行，有这些部门还比不设这些部门为好。

第二，缺乏可操作性的监督规则与细则

在我国西部地区，也有不少党的纪律检查部门是真心实意去抓党的纪律检查和监督，但是，由于缺乏可操作性的监督规则与细则，现有的规章制度和办法规定往往过于原则和空泛，从而无法达到预期的检查和监督目的。

第三，监督以“领导满意”为主要标准

在我国西部地区，“领导满意”成了不少纪检部门监督的一个主要标准，而不是把人民群众是否满意作为纪检和监督的标准。现实生活中经常存在着这样一种情况，老百姓联名上告某个领导，纪检部门也接受了百姓上告，奇怪的是这个领导却在不停地升迁。原因其实很简单，就是上级领导对他很欣赏，而纪检部门顺着上级领导心愿行事，于是尽管老百姓意见蛮大，这个人也依然照样不停地升迁。

第四，党内监督机制体制不完善

现行党的纪律检查委员会系统是在党的领导决策系统里设置的，各级党的纪委书记地位和权力远在第一书记之下，名义上是纪委书记监督党委第一书记，实际上是各级党委的第一书记监督纪委书记，因此，党的纪检监督力度相当软弱无力。由于地方纪委权力太小，所以地方党内下级出了腐败问题后，下边就只能找上边。结果是中央纪委负担太多太大太重，甚至处于应急和监督不过来的局面。至于党的各级代表大会的监督权威都没有真正显示出来，而党员的监督权力几乎被忽视。党内监督机制不健全，无法制约掌握公共权力的党政干部，结果是领导干部以权谋私腐败现象很容易蔓延，这是目前存在于西部开发中党的领导体制中的一个突出问题。所以，党的现行的纪律检查监督体制必须改革。

（三）建设强大有力的党的纪律检查监督体制

1、建设以上下左右的合力监督各级党的“一把手”权力的体制

法国政治学家孟德斯鸠指出：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”【17】因此，西部开发中反腐建廉必须建立以权力制约权力的监督机制和体制，首先必须对党的各级“一把手”的权力建立全方位的立体监督体制。

建设对“一把手”的权力形成有效的制约和监督的体制，不仅要规范、分解、下放“一把手”权力，加强集体领导制度建设，而且应建设上下左右立体式地对党的各级“一把手”全面监督的机制和体制。所谓自上而下的监督，就是上级党委和纪检机关对下级党委“一把手”监督。所谓自下而上的监督，就是建立党员群众对本单位党的“一把手”的民主监督。所谓来自左右的监督，一是同级党委委员内部互相监督，集体决策和集体领导；一是同级党的纪委对同级党委的“一把手”监督。只有形成上下左右监督的合力，才有可能防治各级党委的“一把手”走向权力腐败。

2、理顺党的纪律检查系统的内部关系

解决当前地方同级纪检监督过软无力和中央纪检机关监督负担过重问题的有效途径，就是在机制上改变过去一直延用的纪检监察工作实施“同级党委领导下”的纪检监督工作体制，建设上级纪检监察部门“垂直领导”的体制。具体做法应是同级党的纪委和党委由同级党代会选举，但是，同级纪委书记应改由上级纪检机关批准任命，同时，代表上级纪检机关对同级党委进行纪律检查监督。这样做的好处是通过上级纪检机关的授权，使下级纪检部门比同级党委有更大的权力和权威，这样就能有效地对同级党委的领导人进行更有力地监督；同时，应加强中纪委的巡视员检查力度。这样，既能有效地防治西部开发中各级党委决策机关特别是党委的“一把手”的权力腐败，也可以减轻中央纪检机关监督负担过重的问题。

3、建设最高领导层决策机关与监督机关的分权制衡体制

决策和监督，作为党领导层的两大职责和权力，它们是一种相辅相成互相制约的内在矛盾关系。决策的职责和权力，在于决定政策方针，指明政治大方向。监督的职责和权力却是要制约决策者，防范决策失误。领导者常常忽视了二者的这种内在关系，只重视决策，忽视监督，这是不正确的。为了有效落实最高领导层自身的科学决策和有效监督，比较可靠的办法，是把二者分离，由两个不同的领导机关分别执掌和行使决策权和监督权，而决策机关与监督机关的权力应当是平等的，以形成领导层内部的互相制约。这种制度安排会不会造成领导层内部的矛盾呢？当然会造成矛盾。这种矛盾，对于剥削阶级和建立在私有制基础上的领导集团来讲，可能会成为对抗性的敌我矛盾。但是，对于无产阶级的先锋队来讲，则是一种正常的非对抗性的党内矛盾或人民内部矛盾，可以通过民主协商、互相沟通的方式，使矛盾得到解决，达成双方的一致意见。作为一种制度安排，当二者发生矛盾时，应当召开联席会议，通过投票的方式，少数服从多数，以解决双方的矛盾。应当指出，无论决策机关还是监督机关都是由党的全国代表大会产生的，他们的权力是党的全国代表大会赋予的，因此，他们都应当对党的全国代表大会这个最高权力机关负责，并且在双方矛盾不可调和时，应召开党的全国代表大会作最高的最终裁决【18】。据此，应当改革我们党现行的决策机关与监督机关权力极不均衡的体制，建立全国党代会领导的监督机关和决策机关分权制衡的新体制，只有这种彻底的、合理的、科学的政治体制，才能最终保证党的最高层科学决策，反腐建廉，长治久安。

注释：

【1】.《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年版，第329－330页。

【2】.《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年版，第328－329页。

【3】.寻民利：“从组织意义上认识腐败－兼析腐败的微观机理”，《中共中央党校学报》2001年4期，第48页。

【4】.《列宁选集》第4卷，人民出版社，1972年版，第197页。

【5】.《毛泽东选集》（合订本），人民出版社，1966年版，第761页。

【6】.《毛泽东选集》（合订本），人民出版社，1966年版，第493页。

【7】.《毛泽东选集》（合订本），人民出版社，1966年版，第1378页。

【8】.《毛泽东选集》（合订本），人民出版社，1966年版，第1282－1283页。

【9】.《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年版，第329页。

【10】.《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年版，第145页。

【11】.《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年版，第328页。

【12】.《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年版，第329页。

【13】.《毛泽东选集》（合订本），人民出版社，1966年版，第494页。

【14】.《毛泽东文集》第7卷，人民出版社，1999年版，第355页。

【15】.孟德斯鸠，《论法的精神》上册，商务印书馆，1997年版，第154页。

【16】.阿克顿，《自由与权力》，商务印书馆，2001年版，第342页。

【17】.孟德斯鸠，《论法的精神》上册，商务印书馆，1997年版，第154页。

【18】.周树志主编，《有序民主论》，陕西人民出版社，2003年版，第410－411页。

第四节 建设共产党内的有序民主体制

建设共产党内的有序民主制，充分发扬党内有序民主，确立党的各级代表大会的权威，改革党内选举制、变相的终身制和罢免制，完善党员对领导干部的批评监督制，建设党内民主生活制度，对于治理西部开发中的公权腐败具有重大的现实意义，对于加强党自身的建设更具有深远的历史意义。

一、建设共产党内有序民主制的涵义

（一）建设党内有序民主制的必要性

民主是反腐败的必由之路。追求民主是人类的理想和历史发展的大趋势。中国共产党是代表中国最广大人民群众的根本利益，为人民群众服务的中国工人阶级和中华民族的先锋队组织。因此，崇尚民主是党的必然选择。尤其是党的内部，更应倡导民主。在进行科学决策时，既要少数服从多数，又要尊重和保护少数党员有保留自己个人意见的权利和自由。党在追求民主同时，又必须反对极端民主化、无政府主义和无序民主，因为极端民主化、无政府主义和无序民主必然会造成混乱局面，使党什么事情也做不成，必然对党、国家、社会和个人都会造成到极大的破坏，造成极大的伤害和损失，理应坚决加以防止和克服。所以，在党内民主建设和反腐建廉事业中，无疑应从无序民主走向有序民主，这样，治理腐败才能有希望。

（二）党内有序民主制的外延规定

党内有序民主制在外延上包括党的领导层民主和普通党员民主两个层面的制度创新。党内有序民主制首先是一种领导层民主决策制度，即党的领导集体民主决策制，它要求党的领导集体在民主基础上决策，这条原则能有力地保证党的各项决策的科学化和民主化，从而防止个人独断专行和权力的滥用。我们在上一节主要讨论了这个方面的问题。党内有序民主的另一层意思是指党内生活的民主化，充分发挥普通党员的民主权利，保障普通党员选举、言论、申诉、检举等权利，这是党内有序民主制另一个层面的基本要求，这是防止党内腐败现象发生的有力保障。我们有必要在这一节对此作进一步深入地讨论。

（三）党内有序民主制内涵规定

党内有序民主制在本质上是一种民主有效的决策制度安排，民主本身就包含了民主基础之上的集中决策，同时，民主调动了全体党员当家作主的积极性。因此，民主最能够维护决策的合法性，从而形成党最广泛的团结和统一。我们党在历史上的一个重要教训，就是在一个较长时期里，由于“左”的思想的干扰，在执行党的民主集中制的时候，经常是集中讲得多，民主讲得少。在许多人看来，民主是群众的事，集中是领导人做决策的事，把民主与集中截然分割开来，对立起来。这种看法显然是从形式上表面上看民主集中制，而不是从内涵上理解民主集中制。其实，民主集中制本质上是一种民主决策制，是在民主基础上形成集中决策，群众和领导都是决策的参与者。还有一种说法是：“民主是手段，集中是目的”。实际上，民主既是手段，也是目的。就民主作为政治上层建筑活动而言，民主是为经济基础服务的，可以说，民主是手段。就民主本身来讲，它意味着人民要当家作主，因此，民主无疑又是人民政治活动的目的。同样，集中也既是手段，又是目的。就集中决策对行动结果而言，集中是作为政治活动过程的手段而存在的。但是，就民主和集中的内在关系来看，民主的直接目的就是形成集中决策。当然，民主是集中的前提，没有真正的民主，也就没有正确的集中。有民主就必然有集中，因为民主之“主”就是民做主，集体决策，少数服从多数的集中。而有集中未必有民主，因为如果集中是领导者个人的集中，那往往就是独裁专制，势必扼杀民主。可见，民主发展得越好，越能形成正确的集中。正如毛泽东在1962年七千人大会讲话所言：“无产阶级的集中是在广泛民主基础上的集中。”【1】

党的民主集中制在历史上有许多经验教训值得总结。毛泽东说：“民主自由都是相对的，不是绝对的，都是在历史上发生和发展的。在人民内部，民主是对集中而言，自由是对纪律而言。……这种民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制。”【2】毛泽东还说：“我希望造成这么一种局面：就是又集中统一，又生动活泼；就是又有集中，又有民主，又有纪律，又有自由。”【3】可惜，这种政治局面并没有造成。究其原因，主要是毛泽东在党的建设问题上走向了两个极端：一个极端是他过分强调党内集中制，忽视了民主制本身就内涵着集中；另一个极端是他晚年放手发动群众运动式的文化大革命，结果造成无序大民主。两个极端在本质上源头上具有同一性，就是毛泽东个人迷信、高度集权和独裁专制，这不仅可以从他反复强调党内集中制得到证明，而且，文化大革命中的群众运动式的大民主他也设了一条界限，即什么人都可以批判、可以反对，唯独不能反对批判毛泽东，否则，你就是反革命。因此，我们今天应当认真总结党实行的民主集中制的经验教训，应当对民主、集中、自由、纪律这些概念做出新的解释，赋予新的含义。

认真思考总结和吸取毛泽东的教训，我们认为，所谓“民主”，就是指民做主。这是一个动名词。其中“民”一词，又有三种含义，一是指公民个体，在党内就是指每个党员；二是指公民群体，例如“人民群众”这个词就是公民群体，在党内就是指党员群众；三是指公民整体或我国的全体公民，在党内就是指我们中国共产党的全体党员。而“主”字一词，作为名词，本义指主体、主意、主张、主见；在“民主”一词里“主”字是作为动词存在的，就是指做主，或做决定，或做决策。把“民”与“主”结合起来的“民主”一词，也就应当有三种含义，即公民个体或党员个人做主、做决定、做决策；公民群体或党员群众做主、做决定、做决策；全体公民或全体党员做主、做决定、做决策；作为政治制度规范就是指全民民主选举、民主投票、全民公决和全国人民代表大会立法，就是党内选举，党员投票，全党公决党的全国代表大会决议。所谓“集中”，从组织结构学的角度讲，就是指集合个体、群体和整体形成有中心的有机体。从政治活动过程角度看，就是指集合分散的意志为中正不偏的决定。“集”字一词是相对分散而言的。“中”字一词是指中心相对外围而言；或指中正相对过犹不及的偏差而言。相比较而言，“民主”中的“民”是以独立分散的形式存在的。“集中”的必要性和意义就在于它不仅可以把民众独立分散的意志集中为统一的意志，把民众独立分散的力量集中为整体的合力，把民众团结统一起来为实现共同的目标而共同行动。“集中”的本质是决策。问题在于集中决策是由某个人做出的呢，还是由集体做出的？应该说，个人和集体都可以集中决策。历史经验告诉我们，个人决策容易形成人治，即使智者也难免千虑有一失。相反，集体决策科学性的几率更大些，且使每个人都难逃决策失误应负的责任，而民主制的本质就是民众集体决策。可是，历史上无论苏共，还是我们中国共产党执行的民主集中制，名为民主集中制，实为集中制，这种集中制度在实践中实际上不是集体决策，而是领袖个人以自我为中心的个人独裁。因此，民主集中制徒有虚名，其实质是领袖个人集中制或个人独裁制。由此，我们必须承认有民主就必然有集中，而有集中未必有民主。所谓“自由”，就是指由自己做主。自由的主体是个体自己，自由的本质则是由自己决策。自由作为个人的权利，涉及个人思想、言论、行为、住地等诸多方面。追求自由个性是人的本性。自由是对民主的补充，因为民主作为一种决策体制的基本规则就是少数服从多数所做出的决定，这里就存在一个如何平等地对待少数人的决策权问题，因为民主决策在逻辑上隐含着参与决策的所有人的权利和地位都是“平等”的这个原则，因此，还需要在民主决策的规则体系里在少数服从多数决定的规则之外，补充一个维护和尊重少数人保留自己个人意见的自由权利的规则。自由不是由自己个人胡思乱想，任意作为。自由是有条件的。真正的自由是对客观规律的认识、掌握和运用。自由也有自己的缺点，那就是因为自由的本质是由自己，因此，个人自由时往往容易与他人的自由发生矛盾冲突。因此，必须对个人自由做出必要的限定，即个人自由以不伤害他人自由为条件，个人才有真正的自由。否则，个人想自由而不可能真正实现自己的自由。为此，个人自由必须受到纪律约束。所谓“纪律”，是指具有强制性和限制性的行为规范，表现为明文规定的条例和戒律，包括党纪、政纪、法纪等。从形式上看，纪律与自由是对立的，从实质上思考，纪律恰恰是自由的保障。进一步思考，我们发现“民主”本身也隐含着自身的缺点，民主不仅有自由所有的缺点，而且还增加了民主作为群体决策和行动时容易发生的七嘴八舌和乱七八糟的没有秩序的混乱局面的缺点，其结果恰恰有损有害于民主自身，因此，应当给“民主”增加“有序”这一行为规范。所谓“有序”，就是指民主活动的程序、次序、秩序，而“有序”只有通过程序性的规章、制度、纪律、法律等规定才能实现。从上面的分析可知，“民主”含有集中、平等、自由的意思，可是，集中、平等、自由这些词，都无法完全表达民主所具有的含义。同时，我们看到民主需要“有序”这一行为规范，而有序又包含着纪律，可是，纪律无法涵盖“有序”所包括的内容。因此，把“民主”和“有序”两词结合起来的“有序民主”一词，就有了比现在的民主集中制更丰富的内涵。所以，民主集中制应发展为有序民主制。应该说，这是建设和发展党内民主的必由之路，当然，也是反腐建廉的一项根本性的制度建设。

二、建设共产党全国代表大会的最高权力

（一）确立党的全国代表大会的最高权威的意义

我们中国共产党的“党章”规定“党的全国代表大会是党的最高领导机关。”但是，在人们的心目中和实践中这个规定完全是一个空洞的名词，事实上的最高领导机关是党中央政治局，是毛泽东所规定的“全党服从中央”。从理论和实践上讲，党中央应当具有很高的权威，它才能正常行使对党内日常事务的管理，在组织上保证党的团结和统一，如果党员心目中没有党中央这个很高的权威，不愿自觉地服从它的领导，那就会出现全党的混乱局面。但是，我们又必须明白党中央这个很高的权威来自于另一个更大的更高的权威赋予它这样的很高权威，那就是党的全国代表大会这个党的最高权威，是它代表全体党员，把全体党员的部分权利委托、赋予给了党中央，党中央才具有了这样很高的权威。因此，党中央的权威是低于党的全国代表大会的最高权威的，在我们党内只有这样一个唯一的最高权威，不应当有两个并存的最高权威，否则，不仅在政治实践中会造成多头政治并存的混乱局面，而且在政治理论上也是完全讲不通的。翻阅历史，我们发现列宁当年就很明智，他没有把苏联共产党中央机关称之为“最高领导机关”，而是称之为“苏共中央执行局”，表明苏共中央的政治地位在苏共全国代表大会这个最高权力机关之下，苏共全国代表大会是最高决策机关，苏共中央执行局只是执行苏共全国代表大会的最高决策的执行机关。以史为鉴，我们应当明白尽管我们中国共产党中央政治局肩负着对全党全国重大事务和大政方针平时进行决策的重任，全党同志都应团结在党中央周围，坚决服从和贯彻党中央的决定和领导，但是党中央的决策职责和职权毕竟是党的全国代表大会这个最高权力机关和最高权威赋予的，它只是对党的全国代表大会做出的最高决策负有执行使命，它必须服从党的全国代表大会做出的最高决策，它在执行这个最高决策过程中必须对党的全国代表大会这个最高权力机关负责，并接受后者的最高监督。我们只有具备了这样的对党中央和党的全国代表大会关系的认识，才能明白现行“党章”中有关“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会”的提法是应当修正的。看来，列宁的提法比较好。当然，应结合我们中国的实际有所创新，即“党的全国代表大会是党的最高权力机关，党中央应由党的执行机关（即今天的政治局）和纪检机关（即今天的中纪委）两机构组成。”有了这种新的称谓和体制结构，才能理顺当前党的全国代表大会、党中央政治局、中纪委三者的关系。只有这种体制结构，才能真正恢复和确立党的全国代表大会的最高权力和最高权威，使其真正成为我们中国共产党的最重要的最根本的政治制度，这是建设党内有序民主的必然要求，也是从源头上反腐建廉的治本之策。

（二）恢复党代会常任制

党的代表大会制度是党内最根本的制度，它是否健全，对于党内有序民主生活具有决定性影响。党的代表大会是党员通过自己选出的代表充分行使民主权利、决定党内重大事务的最重要制度，也是实行党内监督的最重要的制度。但现行“党章”规定，党的全国代表大会，地方省、县的代表大会都是每五年召开一次，大会以后党的代表没有任何权力和义务。这样，党的代表的权力只存在于开会时的几天，“党章”规定的党的最高权力机构是党的代表大会，实际上是徒有其名。因此，建立党的代表大会常任制度，确立代表大会在党内的最高权威地位，使各级党组织的最高权力机构真正是党的各级代表大会，党的任何组织和个人都必须无条件地服从代表大会的决议和决定，并对它负责，是加强党内民主建设的重要内容，是从源头上根本上治理腐败的必由之路。早在1956年党的“八大”上，邓小平就提出要实行“一项根本的改革，就是把党的全国、省级的和县级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。”【4】他认为，“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”；“党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问。”【5】党代会常任制的代表，在大会闭会期间，“也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。”【6】由于党代表是常任的，党代表自然要向选举他们的党组织和党员群众负责，就要经常地听取和集中他所代表的党员群众的意见和要求，反映党员和人民群众的意愿，就能及时、有效地加强与广大党员和人民群众的联系，也可以在代表大会上向党的领导机关、直至党中央提出质询，发挥监督作用。在新的历史条件下，实行党的代表大会常任制，无疑对进一步加强党内民主，加强党内监督，反腐建廉，具有重要意义。

实行党的代表大会常任制，有许多具体规则和程序问题需要研究，我们的建议是：每年要严格按期召开党的代表大会，严守党的代表大会民主有序的议事规则，落实党代表的知情权、质询权、监督权、决策权，严格审查党的各级委员会、纪律检查委员会及其主要领导人贯彻执行代表大会决议的情况，决定党的路线方针政策和人事变动。只有这样，充分发挥党的代表大会“最高决策机关和最高监督机关”的作用，才能从根本上建立起党内有序民主，才能有效地反腐建廉。

（三）改革党的选举制、终身制和罢免制

1、改革现行党的选举制

要保证党的各级代表大会真正反映和代表党员和人民群众的意志和利益，党的代表必须是真正由党员民主选举产生的。党员选举权是共产党员最重要的政治权利。现行党的选举制存在的最大问题就是发扬民主不够，主要表现在选举不是真正自下而上式民主选举，而是自上而下式指定式选举；或上级提名下级领导候选人，或上级调任同级或下级领导为候选人，党员的民主选举仅仅是走形式、走过程。因此，这种选举制度最容易产生下级向上级跑官、要官、买官，上级卖官等腐败现象，西部地区这方面情况尤为突出。这种选举制度必须改革。

2、建立党内有序民主竞选制

改革和完善党内选举制度，制定党的代表大会代表选举细则，使党内选举的一切活动都纳入制度化、规范化、程序化的轨道，切实保障选举人的意志不受侵犯，是改革现行党内选举制的当务之急。改革党的选举制，就应建立党内有序民主竞选制。我们中国很大，民族众多，情况复杂，要在全国范围内在民众中一下子推行民主竞选制是不现实的。但是，在我们共产党内，建立有序民主竞选制却是完全有可能实行的，因为我们中国共产党是当今世界最先进的政党，党员的民主意识是最高的，党员的民主要求是最强烈的，党应当站在当今世界民主发展潮流的最前沿，不应当落到资产阶级政党民主竞选制的后边。资产阶级政党能做到的民主竞选，我们先进的无产阶级政党做不到，实在说不过去。我们中国共产党集中了全中国最有智慧的精英，可谓人才济济。因此，我们党完全有知识、有智慧、有能力实行党内有序民主竞选的制度。具体做法方面，我们有以下建议：

其一，改革上级提名制，实行无条件限制的分地区的民主推举候选人制或自己报名制和作为选举人的党员张榜公布制，把党内选举置于阳光之下，公开选举，杜绝暗箱操作。

其二，改革等额选举制，扩大差额选举的范围和比例。

其三，实行候选人公开有序竞选制，充分利用现代传媒和党员会议，让候选人发表公开演讲和辩论，让党员充分了解候选人的情况及其施政举措等情况。

其四，改革间接选举制，建立直接选举制和党员一人一票秘密投票制。

其五，建立票决制，实行少数服从多数决定，尊重和保护少数权利的制度。

其六，设立专门的各级选举监督委员会，加强选举的全过程监督，公开检票、统计、公布结果，坚持公正、公平、公开的原则，坚决惩治和杜绝游说拉选票、贿选等腐败行为。

3、建立党内有序民主的任期制和罢免制度

我们党内现行的变相终身制和出了问题易地调迁制，是党内腐败不断发生的重要原因。为此，必须建立党内有序民主的任期制和罢免制。民主任期制度，应明确规定各级党的领导的任期与连任的届数，领导干部每届任期不宜太长，连任不能超过两届，以便领导干部年青化，使党的领导班子充满活力，有利于党的事业兴旺发达。同时，应建立党内审计制、质询制、弹劾罢免制度和推行引咎辞职制度。民主罢免党的各级不称职的领导干部和腐败分子是党员群众的一项基本的权利，是党员民主监督权利的实质性内容和最重要的表现。这种制度既有利于党内形成领导干部能上能下的新风气，也有利于惩治党内的腐败分子，实现党清廉执政。实行党内有序民主罢免制的基本方式，就是由党员或党的纪检部门向党代会提交党员干部以权谋私腐化堕落的事实，在党代会上实行腐败案件一票罢免制和除名制，或由党的纪检部门直接对腐败分子给予党纪处分，直至开除党籍。

三、健全共产党员对领导的批评监督制

中国共产党是由全体共产党员组成的政党，党的战斗力来自党员的合力，党的先进性来自党员的先进性。先进的中国共产党员不仅表现在对自己担负的工作认真负责，积极模范地完成党交给的任务，而且表现在正直、勇敢、敢于坚持正义，批评监督党的领导人，这是中国共产党不断走向胜利的政治基础，也是党内有序民主制度建设的基本要求。

（一）西部地区党内民主建设存在的问题

1、党内缺乏真正的民主

我们中国共产党现行的民主集中制在实际生活中，是党的各级“一把手”权力高度集中，“一把手”说了算，民主集中制度徒有其名。“一把手”不但借集体领导的名义来实现自己的私利，而且竭力掩盖其个人独裁专制的实质。民主生活走过场，完全被形式化，广大党员失去了应有的民主权利。由于党内生活无民主，没有人敢批评党的领导人。“一把手”则凭个人主观意志，独断蛮横不讲理。由此发生的“一把手”决策失误和腐败堕落就不足为奇了。

2、党内缺少畅所欲言机制

在我国西部地区，有不少党的领导干部存在的另一个主要问题就是当官作老爷，高高在上，官僚主义，不知道社会上存在的实际情况，也不到基层进行调查研究，严重脱离人民群众，严重影响了党的形象。最典型的表现有：大搞“形象工程”和“政绩工程”；谎报实情，报喜不报忧；文山会海，不做任何具体有利于人民群众利益的实事。而许多“形象工程”和“政绩工程”大多是在不做任何调查研究的基础上匆匆上马，不顾人民群众生活需要的“样子工程”，没有任何实际用处，铺张浪费现象严重，有的甚至还是“豆腐渣工程”，严重损害了国家和广大人民群众的切身利益。造成这种局面的一个重要原因，就是党内缺少畅所欲言的机制，许多党组织内形成以“一把手”为核心的帮派，排斥广大党员参与党的事务，杜绝言路、闭目塞听，或给敢言者穿小鞋，打击报复。广大基层党组织和党员干部虽然知晓实情，但却缺乏一种与党的领导高层进行沟通和交流的互动机制，党员干部无法畅所欲言。腐败现象就是在这样一种体制下滋生蔓延的，给党和国家造成了严重的损失。

3、基层组织形同虚设

在“一把手”腐败现象严重的单位内部，基层党组织形同虚设，并未发挥出它处于第一线应有的战斗堡垒作用。由于党的基层组织失去了战斗堡垒的作用，那里的“一把手”更是为所欲为，想怎么办就怎么办。这既害了一名党的领导干部，又给党和国家造成了严重的损失。许多腐败分子在案发后都对基层组织没有对其进行监督感到非常遗憾，常说的一句话就是：“要是有人或组织对我进行及时监督的话，我肯定不会走到腐败的这种地步。”这也从一个侧面说明了在一些单位的基层党组织的监督作用并未真正起到作用，只是一种摆设。

（二）建设党内言论自由保障机制

言论自由是我国宪法所规定的每个公民的最基本的自由权利，也是反腐建廉的重要条件。中国共产党作为中国工人阶级和中华民族的先锋队，应当首先带头在党内实行党员言论自由保障机制。作为党的一项基本民主制度安排，党员在党内应有充分的言论自由权，应当鼓励党员在党的会议上和现代传媒上对党的各项事务和政策方针开展讨论和辩论，充分发表自己意见。对提出原创性建设意见的党员，应当给予表彰和奖励。同时，领导干部（特别是“一把手”）不能限制、压制和扼杀党员的言论自由。对领导干部（特别是“一把手”）不许党员讲话，侵犯普通党员言论自由的民主权利的违反党规党纪的行为，要按照党规党纪给予警告等处分。【7】当然，党员的言论自由也应有党的纪律约束，党员言论自由必须以保证党的团结、统一、进步为前提，言论自由不能成为一些人诬蔑、陷害、侮辱他人的工具，违犯这些规定的也应当给予党的纪律处分，以保证党员言论自由和党内有序民主的健康发展。建立党员言论自由保障机制，是党内政治生活民主化的真正开端和起点。不仅能充分调动党员参与党的活动的自觉性、积极性和主动性，而且有利于加强普通党员对领导干部的监督，有利于克服西部开发中的公权腐败现象。

（三）建设党内有序民主的生活会制度

党的各项方针政策的实施最终都要落实到基层组织身上，通过基础组织予以贯彻落实和实现，这即所谓“上边千条线，下边一苗针，都要由这个针眼过去。”基层党组织由于直接面对社会现实，所以，基层组织工作成效的好坏也就直接关系到的党的形象、党的威信和党的群众基础的牢固。因此，必须重视基层组织的有序民主的政治生活制度建设，定期召开基层党支部民主生活会，认真开展批评与自我批评，而不是互相吹捧、评功摆好、一团和气。同时，基层组织应切实有效地保障基层党员的基本民主权利，拓宽党内民主的渠道，保护党员对党内事务的知情权、了解权、参与权、批评权、监督权等，确保广大党员的各种正确意见都能被党的领导听取和采纳，集思广益，多谋善断。这样，就既能发挥广大党员对党的基层组织的工作进行有效监督，也能进一步充分发挥广大党员的参与党的工作的主动性和积极性，保证党员选出的代表能及时、切实地反映群众的呼声和要求，解决群众反映强烈的问题。保证党的基层组织能想群众之所想、急群众之所急，脚踏实地办实事，密切党与人民群众的联系，巩固党执政的合法性基础。

应当指出，各级党的领导层作为一个集团，有类似于党的基层组织又不同于党的基层组织的特点，领导集团内部也应建立民主生活会制度。正如邓小平所说：“我觉得，对领导人最重要的监督是来自党委会本身，或者书记处本身，或者常委会本身。这是一个小集体。……当然，根据党章规定，人人要过支部生活。我想，我们是不是可以这样，就是把领导人的主要的小组生活，放到党委会去，或者放到书记处去，或者放到常委会去。在党委会里面应该有那么一段时间交交心，真正造成一个好的批评和自我批评的空气。同等水平、共同工作的同志在一起交心，这个监督作用可能更好一些。”【8】应该说，邓小平这个想法是很务实求实的。现在的工作就是应当具体贯彻落实邓小平这一设想，以克服当前党的各级领导班子只是忙于日常具体公共事务管理，却忽视自身建设这一严重局面。

党的有序民主政治建设，既要解放思想，大胆创新，又要有步骤地有序地向前推进。我国的政治体制改革，已经喊了多年，可是在实践中却裹足不前，与经济体制改革比较严重滞后，已经造成极其严重的后果，特别是前“腐”后继，严重的高发的政治腐败现象已经引起全国人民怨声载道，严峻的形势迫使我们党必须深化和推进政治体制改革，后退只有死路一条。政治体制改革停滞不前的原因很复杂，其中一个重要原因就是缺乏政治体制改革的科学理论。可以说，我们创造的有序民主论为深入顺利的有序地开展政治体制改革提供了科学的理论根据和理论基础。我国政治体制改革的中心一环是改革处于领导地位的执政的中国共产党的领导体制和政党体制，建设党内有序民主制为我们党的政治体制改革指出了明确的方向。如果我们首先能在我们中国共产党内建立起有序民主制，那么，党外的有序民主制建设就比较容易了，全中国的政治体制改革的成功也就指日可待了。

注释：

【1】.《毛泽东文集》第8卷，人民出版社，1999年版，第294页。

【2】.《毛泽东选集》第5卷，人民出版社，1977年版，第368页。

【3】.《毛泽东选集》第5卷，人民出版社，1977年版，第451页。

【4】.《邓小平文选》第1卷，人民出版社，1994年版，第233页。

【5】.《邓小平文选》第1卷，人民出版社，1994年版，第233页。

【6】.《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年版，第528页。

【7】.周树志主编，《有序民主论》，陕西人民出版社，2003年版，第413－414页。

【8】.《邓小平文选》第1卷，人民出版社，1994年版，第309-310页。

第五节 完善共产党领导的多党合作制

中国共产党领导的多党合作制和政治协商制度是具有中国特色的一项基本政治制度，在我国社会主义有序民主政治建设中占有极其重要位置，对治理西部开发中党政干部的腐败行为具有重要的现实意义。

一、中国共产党领导的多党合作制的意义

在新时期西部大开发的过程中，必须加强共产党外有序民主制度建设。共产党之外的有序民主制度包括共产党之外的共产党与其它政党平等的民主监督制度、自下而上的人民民主监督制度和自上而下的公共权力机关的民主责任制建设几个方面，它和共产党内普通党员的有序民主制度、各级领导班子的有序民主制度、共产党领导执政的有序民主制度构成的自内而外的有序民主领导制度共同组成了有序民主反腐建廉的制度体系。党外有序民主制度的建设，首先是要正确处理好共产党与其他政党的关系，建设共产党领导下的多党合作制度。

（一）中国共产党领导的多党合作制的形成和成熟

在中国共产党领导的多党合作制度中，中国共产党是领导国家政权的执政党，其他八个政党是参与执政的党。我国的其他八个政党都是在新民主主义革命中形成的，它们分别是民革、民盟、民建、民进、农工党、致公党、九三学社、台盟，它们是中国共产党的亲密友党和同盟军，并和中国共产党一道，为新民主主义革命的胜利和新中国的创建做出了积极的贡献。新中国成立后，中国共产党成为领导执政的党，其它政党成为参与执政的党，共产党领导，多党派合作，共产党领导执政，多党派参与执政的政党体制格局正式形成。毛泽东在我国刚刚进入社会主义社会时期时就指出：“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好。不仅过去如此，而且将来也可以如此。就是‘长期共存，互相监督’。”【1】邓小平也明确指出：“有监督比没有监督好，一部分人出主意不如大家出主意。共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一角度看问题，出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面，对下决心会更有利，制定的方针政策会比较恰当，即使发生了了问题也比较容易纠正。”【2】进入改革开放时期，党的十二大进一步提出“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的方针，为中国共产党领导的多党合作制度在新时期奠定了理论和政策基础。1989年12月，中国共产党在充分征求其他政党的意见的基础上，制定并公布了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，进一步明确了共产党是执政党，其他政党是参政党，将中国共产党领导的多党合作制度确立为基本政治制度，并使这一制度进一步规范化和制度化。1993年，在九届全国人大一次会议通过的宪法修正案中，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入了宪法。党的十六届四中全会通过的《决定》指出,要“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,巩固和发展最广泛的爱国统一战线。贯彻长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针,加强同民主党派共同合作共事,健全有关重大问题决策前协商的制度,真诚接受民主党派监督,巩固同党外人士的联盟。”这充分说明中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,作为我国一项基本政治制度，是坚持走中国特色的政治发展道路的重要内容。在新中国，共产党领导的多党合作制度表现出旺盛的生命力，为中国的革命和建设发挥了重要的作用。

中国共产党领导的多党合作制度是我国一项基本政治制度，是在中国长期革命和建设中形成发展起来的。其他政党当年是民族资产阶级和小资产阶级的政党。进入社会主义建设时期后，它们成为各自联系的社会阶层利益的代表者，特别是在个体工商业者和知识分子中有广泛的群众基础。其他政党自身建设的目标，就是要建设成为与中国共产党长期亲密合作、致力于建设有中国特色社会主义事业的参政党。其他政党在新世纪要发挥应有的作用，它们参政的基本要点即：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商；参与国家事务的管理；参与国家方针政策、法律法规的协商制定和执行等。其他政党人才济济，不仅能够在社会主义建设中发挥其积极的作用，而且能够在与共产党“长期共存，相互监督”中，防止共产党和自身的腐败方面发挥极其重要的政治作用。

中国共产党领导的多党合作制度在世界政党制度史上是一个全新的创造，其特点和优点主要是：第一，它不同于西方国家结党营私的政党之间互相敌对排斥的政党关系；它是共产党和其他政党之间互相合作共事的亲密友党关系，长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共。第二，它不同于西方政党之间为取得执政权而相互之间不择手段无所不用其极；它以共产党是领导执政的党与其他政党是参与执政的党形成共同联合执政格局。第三，它不同于西方政党在议会里的党团斗争，多数党压迫少数党；它创造了政治协商的民主制度形式，共产党的重大决策都是经过与其他政党的政治协商会议才决定的。第四，共产党与其他政党的“互相监督”是非对抗性的，而不是对抗性的。而西方资产阶级国家的两党制和多党制，是建立在利益根本对立的私有制基础之上的资产阶级阶层、集团之间充满你死我活的对抗性矛盾斗争的政党制度。所谓两党制，一党上台执政，另一党在野成为敌对的反对党，互相攻奸，轮流执政。所谓多党制，即多党妥协建立联盟执政，台下仍有许多敌对的反对党，这种政权是很不稳定的。两党制和多党制虽然在形式上是具有强烈监督性的政党制度，但是在实质上只是争权夺利的斗争，而不是真正为广大人民公共利益服务的制度，更谈不上真诚合作。我们中国共产党领导的多党合作制度是建立在生产资料社会公有制和生活资料个人所有制基础之上的政党制度，不同政党虽然联系和代表的社会阶层群众的利益要求不同，但是不存在根本性的利害冲突和对抗性敌我矛盾，而存在的只是非对抗性的人民内部矛盾，因此，包括互相监督在内完全可以采取民主协商、讨论合作的方式解决矛盾，齐心协力，共同为建设中国特色社会主义伟大事业奋斗，共同为人民服务。所以，我们一定要长期坚持这一政党制度，充分发挥这一政党制度的优势。

（二）中国共产党领导的多党合作制的发展

中国共产党领导的多党合作制是当今世界上独一无二的具有中国特色的有明显政治优势的政党制度。但是，随着时代的发展和国情的变化，这项制度也应创新和发展。首先，长期以来，我们对共产党之外的八个政党的总体称谓“民主党派”这一提法是不恰当的，这一提法很容易使人们对共产党是不是民主政党发生疑问。不可否认中国现存的共产党之外的八个政党当年在民主革命期间是为民主而斗争的政党。但是，共产党比起这八个政党在为民主而斗争方面，不仅观点更鲜明，态度更坚决，立场更坚定，而且，付出的牺牲和代价更大，谁也无法否认当年民主革命时期共产党是最坚决最彻底最勇敢最大的中国的民主政党。因此，共产党才成了与其他八个政党建立民主统一战线时居于领导地位的政党。据此，我们认为今天应当放弃对共产党之外的八个政党的“民主党派”这一称谓，以消除人们对共产党不是民主政党的误解。其次，现在人们对“共产党是执政党，其他政党是参政党”的提法也有误解，以为共产党是执政党就是共产党垄断国家政权的全部职务，其他政党是参政党就是其他政党参与国家政治事务的议论协商。这种误解是应当消除的。我们认为，“共产党是执政党”这一种提法的真实含义应当是共产党领导国家政权，而不是垄断国家政权的全部职务。同时，“其他政党是参政党”这一提法的真实含义，首先应当是参与执政，而不是简单地只议政。应该说，在当今中国的政权结构里，共产党和其他政党都是执政党，区别在于共产党是领导执政的党，而其他政党是参与执政的政党。因此，我们建议把“共产党是执政党，其他政党是参政党”的提法，发展为“共产党是领导执政的党，其他政党是参与执政的党”的提法，以实现“共产党领导下的多党联合执政”，这既是毛泽东在党的七大上提出的“联合政府”的思路，也与我们“中国共产党领导的多党合作制”这一总提法相一致。再次，中国共产党领导的多党合作制在当今中国更多地是以共产党的战略政策提出的，而不是由国家立法机关以立法形式确定为国家的法律制度，这与当今中国进入民主法治时代也不是完全协调的。因此，我们建议国家立法机关应以《政党法》的形式把中国共产党领导的多党合作制确定下来，以保证这种政党制度的民主化、法制化。最后，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度虽然被全国人大1993年大会通过的宪法修正案写入了现行宪法，但是“政治协商会议”体制至今未被列入宪法，因此，尽管全国政协每年都开大会，其职能和职权几乎与全国人大政治地位相似，却处于不合法的尴尬地位。所以，我们建议应由全国人大进一步修改宪法，赋予全国政协应有的合法地位，为其他政党参与执政提供强有力的法理依据和法律保障。

（三）充分发挥其他政党的作用，治理西部公共权力腐败现象

治理西部开发中公共权力的腐败，其他政党能够发挥重要作用。

首先，其他政党不仅应该而且能够在西部开发的公共事务决策中，发挥与共产党政治协商相互监督的作用。因为其他政党作为参与执政的政党，有责任、义务和权力与处于领导执政地位的共产党就西部开发进行政治协商、共同讨论、出谋划策、多谋善断、做出正确的公共决策，避免西部开发中决策腐败。

其次，其他政党不仅应该而且能够在西部开发的公共事务管理中，发挥与共产党同心协力共同合作管理公务的作用。因为其他政党作为参与执政的政党，不仅有自己党员担任人大代表和政协委员，而且有更多的党员在政府的各个管理部门任职，因此，他们有责任、义务和权力不仅与处于领导执政地位的共产党的党员一起，共同管理好西部开发中的公共事务，而且应当互相监督，防治公共管理的腐败行为，共同取信于民。

再次，其他政党不仅应该而且能够发动组织本党党员以及他们联系的群众监督本党和共产党执政。其他政党的党员主要分布在工商界和文教体育卫生界，他们是当代中国先进生产力和先进文化的重要代表者，他们在这些领域有广泛的群众影响，把这些党员和群众发动组织起来，不仅会形成西部开发重要的人力资源，而且无疑会形成对执政的共产党和其他政党的巨大监督的力量，这是从根本上治理西部开发中公权腐败的重要方法。

二、完善共产党与其他政党政治协商、相互监督的制度

中国共产党领导的多党合作制度有两大基本原则，其一是政治协商原则；其二是相互监督原则。这两项原则在实践中取得了巨大成效，从根本上保证了中国共产党领导的多党合作的政党制度特色及其实现。但是，也还存在一些问题，主要是这两大原则还缺少法制化、规范化、程序化。因此，应当进一步发展和完善中国共产党与其他政党政治协商、互相监督的制度。

（一）完善和发展政治协商制度

政治协商是我们中国共产党和其他政党共同创造的当代民主政治的重要形式，它是参与政治活动的中国共产党和其他政党就共同关注的某一公共事务问题在会议上展开对话、讨论、商量，最终达成协议的政治民主形式。我们中国共产党领导的多党合作与政治协商制度现行的规则和程序有两大问题应当改进：第一个问题是现行的共产党与其他政党之间的政治协商制度基本上是共产党就自己做出的决策在事前和事后以联合会议的形式向其他政党通报，听取其他政党领导人的意见。缺点是政治协商的范围很小，其他政党处于被动地位，也没有形成定期协商的制度，民主化程度不高。因此，我们建议：（一），政治协商会议的议题不能只是共产党的决议的通报会，而应当由发起召开会议的政党事先提出议题，大家充分准备。（二），扩大参会人员的范围和层次。不能只是各政党领导人之间的政治协商，还应当增加对同一议题懂行的专业无党派知名人士的代表参加，而且应当在不同层次、级别和部门都召开这样的政治协商会议。（三），所有参会的人都有责任和义务在会上畅所欲言，知无不言，言无不尽，言者无罪，真诚坦白，充分展开对话、讨论和商量。（四），会议最终要达成协议，以各人签名的方式通过。（五），参加会议的所有人员都应当遵守会议达成的协议，严格执行协议。（六），这样的政治协商会议每年定期召开，坚持经常不断。我们认为，只有这样的政治协商会议才是真正公正公平民主的政治协商会议，不仅对治理公权腐败具有重要的制度保障意义，而且对顺利推进西部大开发和建设中国特色社会主义伟大事业有重大的现实意义。

第二个问题是全国政治协商会议制度的职能、职责和职权及其法律地位不明确。现行的全国政协会议每年都和人大一样开全国大会，政协委员也在大会上讨论总理的政府工作报告，提出议案，并责令政府负责执行落实，这些行为类似人大，但是，政协委员只能旁听人大会，却无权决定政府人事、无权制定法律。这些方面又表现出它的政治地位低于人大，同时，政协委员的产生也没有明确的法律规定和法定程序，与公众无关系，令公众无法理解。现行宪法关于国家政权机构和体制的规定里也无政协的位置，致使全国政协成为不伦不类的存在。因此，我们建议修改现行《宪法》：（一），改全国人大的一院制为人大和政协两院制，人大类似于当代许多国家的众议院或下院，政协类似于当代许多的国家的参议院或上院。（二），人大和政协的职能、职责、职权应有明确的分工。人大的职能、职责、职权应有国家最高的立法权、人事任免权、财政预算决算拨款权、一府两院政策行为质询权和监督权，是国家最高权力机关。政协的职能、职责和职权应是对政党提案和人大通过的重大议案以政党协商和票决制的方式实施复审权、补充权和修正权，具有对一府两院一把手弹劾审判参与权，也属于国家立法和监督机关，但其政治地位应低于全国人民代表大会。（三），政协和人大的构成和动作程序也应改革。人大是全国人民选出代表组成的国家最高权力机关，应按地区、民族人口、性别定比例设置规模，现在的规模太大，名实不符的代表太多，应压缩人数规模，代表应通过竞选当选。各政党可以在人大设立党团，以便高质量高效率提出、辩论和通过议案。政协组织应当是中国共产党领导的多党合作和政治协商组织。因此，全国委员会构成应按党派比例设置。共产党解放前在各抗日根据地建立的参议院“三三制”是可以借鉴的。不过，内容应随着时代的变迁有所变化，即共产党占三分之一议席，其他政党占三分之一议席，无党派知名人士占三分之一议席。这样，既可以保证共产党的领导，又能保证多党联合执政、互相合作和政治协商实现。只有这样的改革，才能真正落实政协这个组织的政治地位和法律地位，才能充分发挥政协这一组织的政治协商和互相合作的功能和作用。

（二）完善和发展互相监督制度

毛泽东最初提出中国共产党领导的多党合作制的主要目的之一，就是为了共产党和其他政党“长期共存，互相监督”。但是，这一理论在当今和实践中存在着缺点：其一，“互相监督”往往是共产党领导人（例如毛泽东、邓小平）强调其他政党对共产党的监督，而不讲共产党对其他政党的监督，这从共产党严格要求自己角度讲是可以理解的。但是，从理论上讲就不是“互相监督”了。其二，相反的事实是其他政党不敢也很难对共产党实行监督，这与共产党的各级“一把手”的高度集权和独裁专制的体制有直接关系。第三，实践中不是其他政党监督共产党，而是共产党的各级领导监督其他政党，其他政党在与共产党的合作中往往只是被当作摆设的花瓶子，样子好看，需要时摆出来，不需要时就被搁置到一边或后面去了。其四，因为名义上共产党和其他政党互相监督，实际上不存在互相监督，只存在其他政党被共产党领导者监督，这就在“互相监督”这个好听的口号下掩盖了掌权的共产党各级“一把手”的腐败行为。因此，必须发展和完善“互相监督”制度。我们建议：第一，必须确立共产党和其他政党民主监督权利平等原则。中国共产党领导的多党合作制里共产党是领导执政的党，其他政党是参与执政的党，这个首要原则是由历史的原因和现实的国情决定的，因而是不能动摇的。但是，其他政党和共产党互相监督的权利平等的原则也是不容否认的。因为这种权利源于宪法赋予每个公民监督的平等权利，因此，监督是相互的，而不应当是单方面的监督。这正是我们的政党制度与一党制相区别的特色。第二，“互相监督”作为一种政治制度应当法制化。就是说，不仅应当在共产党提出重大决策议案之前在参议院之外共产党与其他政党召开政治协商会议，而且应当通过全国政协这种组织形式召开政治协商会议并以票决制度通过共产党的提案。我们认为这种互相监督的制度必定会对防治政党腐败和公权腐败产生直接的效益。

（三）改革政协委员的产生办法

政协和人大的职能、职责、职权和政治地位不同，它们的产生办法也不应相同。现在人大选举存在的问题及其改革议案，我们在本书第二章已经作了论述，这里不再重复。这里有必要讨论一下政协委员的产生办法。现在政协委员的产生与人民群众无关，这个问题必须解决。按照民主选举的基本原则，总结我国的历史经验，我们建议政协委员的产生，可按“三三制”的比例，通过民主选举和聘任的方式实现，即各选区的共产党和其他政党候选人都通过竞选和公民投票当选政协委员，分配比例各占政协委员比例的三分之一，剩余的三分之一政协委员名额由政协聘请无党派知名人士担任。只有经过这样的民主改革，政协这一组织才有了真正的合法性基础，也才能充分发挥其政治协商、互相监督的作用。

三、完善共产党对其他政党的领导体制

（一）共产党要善于领导其他政党

共产党对其他政党的领导是一门艺术。毛泽东在民主革命时期总结共产党领导其他政党的经验时指出：“所谓领导权不是一天到晚当作口号去喊，也不是盛气凌人的要人家服从我们，而是以党的正确和自己模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”【3】他还指出：“领导的阶级和政党，要实现自己对被领导的阶级、阶层、政党和人民团体的领导，必须具备两个条件：（1）率领被领导者（同盟者）向着共同的敌人做坚决的斗争，并取得胜利；（2）对被领导者给以物质福利至少不损害其利益，同时，对被领导者给以政治教育。没有这两个条件或两个条件缺一，就不能实现领导。”【4】毛泽东就是靠这两个条件，实现了共产党对其他政党的领导，与其他政党建立了牢固的统一战线，从而保证新民主主义革命取得了胜利。毛泽东留给我们的这些宝贵的精神财富，今天应当继承和发扬光大，才能有效地实现共产党对其他政党的领导，与其他政党建立建设中国特色社会主义和反腐建廉的统一战线，治理西部开发中的公权腐败，保证西部开发顺利进行。

（二）“三三制”是保证共产党领导的根本制度

当前，有不少人对我们现在中国的国情持一种“左”的观点，以为我国现在是社会主义国家了，是无产阶级专政的国家，共产党就应当一党执政，其他政党只是一种摆设。这种看法与当今中国的国情是根本不相符合的，这些人并不真正了解当代中国的国情。必须明白现在的中国尚处在社会主义初级阶段，其实质依然是毛泽东当年提出的新民主主义社会结构，即生产资料公有制与多种经济成份并存，这是当今中国的基本国情。这一国情表明当今中国社会与建国初共产党领导下的新民主主义社会并无根本质的变化。毛泽东在党的七大上作了《论联合政府》的报告，其精神实质就是共产党与其他政党联合执政。

抗日战争时期中国共产党在各抗日革命根据地建立了参议会“三三制”的政权结构模式，其中，共产党员占三分之一席位，中间派和进步力量也各占三分之一席位，就是这种“联合政府”理论的具体实践，它不仅保证了共产党对其他政党的有力领导，而且使其他政党也充分发挥了其参加抗日的积极性，从而建立起广泛的抗日民主统一战线，保证抗日战争取得了伟大胜利。这个经验很值得今天领导全国政权的中国共产党借鉴，既然当代中国的基本国情是处在社会主义初级阶段，其实质是新民主主义社会结构，因此，我们完全应该按“三三制”的模式（即在人大政协和政府里共产党占三分之一席位，其他政党占三分之一席位，无党派占三分之一席位）建立共产党领导下的多党合作的联合政府，实行共产党与其他政党一起联合执政。

应该说，建国初期其他政党在国家政权结构中的地位还是很高的，不仅有担任国家副主席和政务院副总理的，担任政府部门要职的也不少，其中担任政府部长的就有15位。可是，1956年三大改造之后，情况却发生了根本性变化。到1965年第三届人大召开时，其他政党担任政府部长的人数降到7人。到1975年召开第四届人大时，其他政党连一位政府部长也没有了。从形式上看，中国共产党是真正完全的国家政权的执政者和领导者，实质上却造成了其他政党对共产党的不满和离心，显然不利于共产党对其他政党的领导。

当今中国，其他政党不缺欠物质福利，但是，它们缺少应有的民主参与执政的权利，只有在国家政权组织里充分保证其他政党参与执政的比例，才能真正调动其他政党接受共产党领导及其与共产党合作共事的积极性。应当说，当年的“三三制”在今天依然具有现实意义，若能保证共产党和其他政党及无党派人士在政府任职各占三分之一比例，那么，共产党领导的多党合作的联合执政的局面就一定会真正变为现实。

（三）共产党领导其他政党合作共事

毛泽东提出领导者实现领导的条件之一，就是“率领被领导者（同盟者）向着共同的敌人作斗争，并取得胜利。”民主革命时期，共产党率领其他政党与共同敌人帝国主义、封建主义和官僚资本主义作斗争，大家目标一致，齐心协力，结成同盟军，并不断取得革命胜利。今天，中国共产党和其他政党还有没有共同敌人呢？在许多人看来没有了。如果情况确实如此，那么，共产党就很难领导其他政党合作共事了。我们认为，中国共产党和其他政党今天仍有“共同敌人”：其一，就是反对和破坏建设中国特色社会主义和西部大开发的人；其二，就是公共权力机关和西部开发中的腐败分子。前一种“敌人”更多的是人与自然的矛盾。后一种敌人则是人与人的矛盾。同这两种“敌人”作斗争，就是共产党与其他政党建立政治同盟的基础、合作共事的基础。当然，“斗争”的形式已经发生了根本性的质的变化，不应不能也不必要再是采用武装斗争和群众运动的政治斗争的形式，而是应当采用科学、民主、法制的方式去解决问题。我们坚信，只有在同这些“共同敌人”斗争的实践中，共产党不仅能与其他政党建立起新的牢固的统一战线，团结一致，很好地合作共事，而且必定能使共产党的领导真正落到实处，那么，西部大开发反腐建廉和建设中国特色社会主义的伟大事业也就必定会不断地从胜利走向新的胜利。

注释：

【1】.《毛泽东选集》第5卷，人民出版社，1977年版，第278页。

【2】.《邓小平文选》第1卷，人民出版社，1994年版，第233页。

【3】.《毛泽东选集》（合订本），人民出版社，1966年版，第700页。

【4】.《毛泽东选集》（合订本），人民出版社，1966年版，第1168页。

第六节 建设共产党和人民群众的鱼水关系

建设共产党和人民群众的鱼水关系是关系党生死存亡的最根本的问题，也是保证反腐建廉不断取得胜利的最根本的途径。共产党只有始终代表西部人民群众的根本利益，始终为西部人民群众服务，直接依靠西部群众，动员和组织西部人民群众反腐建，才能和西部人民建立起鱼水关系，才能有效地治理西部开发中公权腐败，实现西部大开发和中华民族的伟大复兴。

一、共产党必须始终代表西部人民群众的根本利益

研究人类的全部文明史，我们发现政治的本质就是执政者与人民群众的关系。当执政者能够在一定程度上联系人民群众时，政治就比较清廉文明，执政者就能得到人民群众的拥护支持，就能成就伟大公共事业，造福于民；当执政者脱离人民群众时，执政者就必然走向腐败，政治黑暗，人民遭殃，最终人民被迫起来造反，推翻腐朽反动的执政者。这是政治文明史上一条最根本的规律。因此，共产党密切联系人民群众的是治腐兴廉的最根本的路径。毛泽东生动形象地说：“不要脱离群众，我们跟群众的关系，就像鱼跟水的关系，游泳者跟水的关系一样。”【1】就是说，鱼离开水就会死亡，鱼在水中才能保持自己的生命活力。建设共产党与人民群众的鱼水关系是关系党生死存亡的最根本的问题。所以，反腐建廉问题最终归结为共产党密切联系人民群众，建设党和人民群众的鱼水关系的问题。

共产党要想建设与人民群众的鱼水关系，密切联系人民群众，首要条件就是共产党必须始终代表人民群众的利益，坚持全心全意为人民服务的宗旨。利益，这是人类全部活动的原动力和出发点。马克思指出：“把人们联系起来的唯一纽带是自然的必然性，是需要和私人利益。”【2】恩格斯也指出：“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来。”【3】列宁则强调说：“必须到生产关系中间去探求社会现象的根源，必须把这些现象归结为一定阶级的利益。”【4】所以，恩格斯讲：“思想一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑。”【5】同时，我们应当明白利益虽然是每个人活动的原动力和和出发点。但是，利益本身的内容却是客观存在的，个人只有与他人建立社会关系，才有可能使自己的利益要求得到实现。正如马克思所说：“利益本身已经是社会所决定的利益，而且只有在社会创造的条件下，并使用社会所提供的手段，才能达到。也就是说，私人利益是与这些条件和手段的再生产相联系的，这是私人利益，但它的内容以及实现的形式和手段是由不以任何人为转移的社会条件决定的。”【6】因为私人利益的内容、实现形式和手段是由一定的社会条件决定，而各人的利益要求又是不相同的，因此，人们在建立社会关系过程中必然要进行分工。这样，人与人之间、人与社会之间的矛盾就必然要不断地发生。正如马克思所说：“随着分工的发展，也产生了个人利益或单个家庭的利益与所有相互交往的人们的共同利益之间的矛盾，同时，这种共同利益不是仅仅作为一种‘普遍的东西’存在于观念之中，而且首先是作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中。”【7】如何才能解决这种个人利益与公共利益之间的矛盾关系，使个人的私人利益得以实现呢？解决问题的出路只能是把个人的私人利益纳入到公共利益之中，在公共利益实现的大前提下使个人的私人利益同时得以实现。但是，现实的个人总是追求私人利益最大化，因此，个人与个人之间的矛盾、个人与社会的矛盾，必须由第三者出面，以合法的强制力的手段，才有可能解决。正如马克思所说：“这些特殊利益始终在真正地反对共同利益和虚幻的共同利益。这些特殊的利益的实际斗争使得以国家姿态出现的虚幻的普遍利益对特殊利益进行实际的干涉和约束成为必要。”【8】国家作为公共利益的代表者按理讲应当公正公平公开地处理私人之间的利益矛盾，满足公众的利益要求。但是，由于历史上掌握国家政权的执政者是占社会人口少数的剥削阶级的个人和集团，因此，他们往往把本阶段的私利冒充为公共利益得以实现，却置广大劳动人民群众真正的公共利益于不顾，于是人类社会历史就在压迫与反压迫、剥削与反剥削、反动与革命的循环往复的矛盾斗争中缓慢地前进着。

马克思和恩格斯创立共产党的目的，就是为了从根本上解决人类历史上这种不合理的利益关系。马克思和恩格斯在《共产党宣言》里指出：“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”【9】、“共产党人强调和坚持整个无产阶级的不分民族的共同利益。”；“在无产阶级和资产阶级的斗争所经历的各个发展阶段上，共产党人始终代表整个运动的利益。”【10】规定了共产党不同于其他政党的根本特性，说明共产党是代表无产阶级和最广大人民群众利益的政党，从而使共产党与无产阶级和广大人民群众建立起最密切的联系，使共产党成为历史上最光明正大的党。

我们中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。代表中国最广大人民的根本利益，是中国共产党党性的根本体现。早在民主革命时期，毛泽东就明确提出“为人民服务”。他说：“我们的共产党和共产党所领导的八路军、新四军，是革命的队伍。我们这个队伍完全是为着解放人民的，是彻底地为人民的利益工作的。”【11】从此，代表中国最广大人民的根本利益，全心全意为人民服务，成为中国共产党的唯一宗旨。建国后，中国共产党成为新中国的执政党，毛泽东为国务院所在地新华门内的照壁上题了“为人民服务”五个大字，要大家牢记共产党的执政宗旨。邓小平也指出：“执政党的地位，使我们面临着新的考验。”【12】“党的全部任务就是全心全意地为人民服务”。【13】江泽民在改革开放的新时期，进一步总结中国共产党全部历史经验，明确提出了“三个代表”重要思想。他指出：“我们党必须始终代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。”【14】其中，共产党必须代表中国最广大人民的根本利益这一条是从政治角度提出的，为建设党与人民群众的鱼水关系指明了方向。江泽民强调：“贯彻‘三个代表’重要思想，关键在坚持与时俱进，核心在坚持党的先进性，本质在坚持执政为民。”【15】胡锦涛同志审时度势更亲切地提出“以人为本”的科学发展观，强调“情为民所系，权为民所用，利为民所谋。”因此，全党必须牢记我们党“立党为公，执政为民”，认真做到代表全中国最广大人民的根本利益，全心全意为人民服务，才能密切联系广大人民群众，建立起党与广大人民群众的鱼水关系。

共产党必须始终代表西部人民群众的根本利益，不仅是共产党代表中国最广大人民群众利益的题中应有之义，而且有特殊的历史意义和现实意义。众所周知，西部地区是中国共产党当年闹革命的摇篮，延安作为中共中央所在地长达十三年之久，这里的人民群众是支持共产党打败国民党反动派的重要力量之一，他们为中国革命的胜利付出太多的牺牲和代价，从而成为人们敬仰的革命圣地。共产党与西部地区人民群众有割舍不断的血肉联系，有难以分开的鱼水情。可是，时至今日我国西部地区与中东部地区比较，是我国经济发展水平缓慢、生产力水平低下和贫穷落后的地区。因此，共产党有责任、有义务代表西部人民利益，领导西部人民实施西部大开发，早日使西部地区人民脱贫致富。然而，西部开发过程中出现了公共权力腐败现象，直接破坏西部大开发的顺利进行。因此，共产党领导西部人民群众反对和治理西部公权腐败，保证西部开发顺利进展，使西部人民早日脱贫致富，正是共产党代表西部人民利益、为西部人民服务的具体表现，受到西部地区人民群众的热情赞扬、支持和拥护。只要我们党和政府始终代表西部广大人民群众利益，密切联系西部广大人民群众，与西部广大人民群众建立鱼水关系，那么西部开发中的公权腐败必能根除，这样，就不仅能够保证西部大开发顺利进行，给西部人民群众带来福祉，而且会实现西部地区长治久安，有利于中华民族的伟大复兴。

二、共产党必须直接依靠西部人民群众反腐建廉

国内有不少人对共产党处理党与人民群众的关系这个根本问题有这样一种误解，即认为共产党代表中国最广大人民的根本利益，执政为民，实施西部大开发战略，就是因为西部人民群众愚昧无知，贫穷落后，值得同情，只能靠共产党给他们做事，帮助他们，解救他们，人民群众只是被动受益者。我们认为，这是一种完全错误的观点，是历史上空想社会主义者共有的施舍和恩赐的观点。这种观点错就错在这些人不了解也不懂得人民群众中蕴藏着自己能够解放自己的无限力量，共产党恰恰必须直接依靠人民群众，与人民群众建立鱼水关系，自己才能生存，才能保持自己的生命活力；同时，共产党员作为人民群众中的先进分子，有义务和责任帮助人民群众认识、发掘和组织自己的力量，依靠自己的力量，自己解放自己。这是马克思主义创始人马克思和恩格斯所发现的历史唯物主义的伟大真理。马克思和恩格斯明确指出：“无产阶级能够而且必须自己解放自己。”【16】从而使社会主义由空想变为科学。毛泽东把历史唯物主义这个真理讲得更明白，他说：“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。”【17】因此，毛泽东要求共产党员密切联系人民群众,时时处处直接依靠人民群众，以实现人民自己解放自己的伟大理想。毛泽东在党的七大报告《论联合政府》里指出：“应该使每个同志明了，共产党人的一切言论行动，必须以合乎最广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众所拥护为最高标准。应该使每一个同志懂得，只要我们依靠人民，坚决地相信人民群众的创造力是无穷无尽的，因而信任人民，和人民打成一片，那就任何困难也能克服，任何敌人也不能压倒我们，而只会被我们压倒。”【18】历史证明，毛泽东的观点是正确的，中国共产党领导的人民解放军坚决直接依靠人民群众，与人民群众一起开展人民战争，从而打败了脱离和压迫人民的国民党反动军队，解放了全中国，建立了新中国，中国人从此站立起来了。

进入社会主义建设时期后，邓小平在党的八大作的《关于修改党章的报告》里，及时指出：“人民群众必须自己解放自己；党的全部任务就是全心全意地为人民群众服务；党对于人民群众的领导作用，就是正确地给人民群众指出斗争方向，帮助人民群众自己动手，争取和创造自己的幸福生活。因此，党必须密切联系群众和依靠群众，而不能脱离群众，不能站在群众之上。”【19】共产党相信人民群众能够自己解放自己，直接依靠人民群众，不仅因为人民群众是物质财富的创造者，精神财富的源泉，而且是公共权力的本体，是人民群众把自己的权力给予共产党的。毛泽东把这一点讲得最明白。他说：“我们的权力是谁给的？是工人阶级给的，贫下中农给的，是占人口百分之九十以上的广大劳动群众给的。我们代表了人民群众，打倒了人民的敌人，人民就拥护我们。共产党基本的一条，就是直接依靠广大革命人民群众。”【20】总结我们中国共产党的全部历史经验教训，归结到一点，就是无论在革命年代还是建设时期，由于党坚决直接依靠人民群众，真正和人民群众打成一片，密切联系人民群众，才不断地从胜利走向新的胜利。

反腐败也必须直接依靠人民群众。这个观点是毛泽东最先提出的。1945年7月，毛泽东在回答黄炎培先生关于如何跳出因艰苦奋斗而兴，因腐败堕落而亡的历史兴亡周期律问题时说：“我们已经找到了新路，我们能够跳出这条周期律。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”【21】毛泽东把他提出的这条民主新路理论概括为“人民民主主义”【22】。为什么反腐败必须直接依靠人民群众呢？为什么依靠人民民主就能除腐兴廉、长治久安呢？究其原因：第一，人民群众是腐败分子的天敌。因为腐败分子和人民群众的矛盾是不可调和的尖锐的对抗性矛盾。腐败行为在本质上是对人民群众的压迫和剥削，所以，人民群众最愤恨腐败分子，具有反抗腐败分子的强烈愿望和迫切要求，具有同腐败分子斗争到底的决心与勇气。第二，人民群众占社会人口的绝大多数，腐败分子终究占社会人口的极少数。腐败分子虽然胆敢欺辱单个老百姓，但是，不管官有多大，地位有多高，却没有一个腐败分子不害怕人民群众整体的。第三，腐败分子就生活在人民群众之中，处在人民群众的包围和监视之中，他的言行举止不可能不为人民群众知晓和掌握，人民群众只要都起来检举、揭发腐败分子，他的腐败行为必定会暴露于光天化日之下，必然无处藏身。第四，人民群众是公共权力的本体和本原。人民群众把权力赋予给政府官员，目的是为了让官员代表公共利益，为人民服务。腐败分子以权谋私，背叛人民群众，人民群众理所当然要从他们手里收回公共权力，惩治腐败分子。第五，主权在民，人民主权是最强大最有力的公共权威，人民群众完全有权力和力量做到惩治腐败分子。连封建皇帝李世民都惊呼：“水可载舟，亦可覆舟。”第六，只要人民群众自下而上运用自己手里的公民监督权力，参政议政督政，就能形成自下而上的民主监督网，置政府官员于这一民主监督网之中，腐败分子必定难逃法网。第七，公共事务是公众自己的事情，自己的事情自己应当负责，出了官员腐败问题就应当治理、清除腐败分子，才能够使公共权力机关廉政高效，同时，只要人人起来参与对公共事务负责，公共事务没有管不好的。第八，历史证明无民主的独裁专制的封建社会虽然也在治理腐败，但因其脱离开广大劳动人民群众，不仅无法根治腐败，而且治腐败的总头子皇帝自己就是一个最大的腐败者，是腐败的源头。不仅无民主的独裁专制的封建社会必然产生腐败，不能根治腐败，而且形式上有民主实质是限制广大劳动人民参政的资产阶级国家的有限民主，也只能有限地制约腐败，却不可能根治腐败。这也从反面说明了只有直接依靠广大劳动人民群众、依靠人民民主，才能除腐兴廉、长治久安。

我国西部地区幅员广阔，少数民族最多，在革命战争年代，这里的人民群众给了共产党和人民解放军以最大的支持，党和人民解放军直接依靠这里的人民群众，与这里的人民群众真正打成一片，密切联系人民群众，形成了军爱民，民拥军，军民团结如一人的优良传统。从这里开始，党领导的人民军队南征北战，横渡长江，从而解放了全中国。西部人民群众的历史功勋是不可磨灭的。今天，西部地区虽然相对我国中东部地区发展比较慢些，经济文化比较落后些，但是，这里的人民群众并不笨，他们勤劳勇敢、聪明能干，党的西部大开发政策再次调动了西部人民群众艰苦创业、脱贫致富的积极性。当然，西部开发中出现了党政干部脱离人民群众，利用公共权力谋私的腐败行为，严重阻碍和破坏西部大开发的顺利进行。这是西部人民群众最愤恨的，也是我们中国共产党坚决反对的事情。根据历史经验我们可以得出这样一个结论：只要我们党立党为公、执政为民，坚决直接依靠西部人民群众，真正和西部人民群众打成一片，党就一定能与西部人民群众保持血肉联系和鱼水关系，共同反腐建廉，那么，西部开发中的公共权力腐败现象就一定能被清除，廉洁政治一定能兴起，西部大开发就一定能成功。

三、共产党必须动员和组织西部人民群众反腐建廉

人民群众中蕴涵着反腐建廉的无限潜力，反腐建廉必须直接依靠人民群众。但是，可能并不等于现实。共产党只有把人民群众动员和组织起来，才能把人民群众的反腐建廉由可能变为现实。

共产党必须动员人民群众反腐败，原因在于：第一，民众个体平时很怕官员，一般情况下不敢也不愿意反抗腐败官员，而采取只恐躲避不及的态度，这是因为民众对公共权力的所有权和官员对公共权力使用权在一般情况下经常处于分离状态，作为公共权力所有者的民众平时并不行使公共权力，因而，执掌和行使公共权力的官员就能够合法地以公共权力名义做坏事；公共权力具有暴力性和合法强制性的特性，民众手里平时没有这些东西，两手空空。所以，掌权的官员很容易用公共权力欺压老百姓；民众的存在状态在一般情况下是独立的和分散的，公民个体的力量很微小、很软弱。相反，官员高居于社会之上的上层建筑里，居高临下，以势欺人，因此，公民个体很怕官员，而再小的官员也不怕公民个体。所以，民众要从怕官员到敢起来反抗腐败官员，有一个思想上的认识过程和心理上的准备与培养过程。动员群众反腐败就是这个过程的实现过程。第二，民众反对腐败官员在一般情况下是自发的不得已而为之。当一个公民敢于起来同腐败分子作斗争，一般情况下是这个公民被逼到了绝路，实在忍受不了腐败分子的剥削、压迫和欺辱。于是，不如与腐败官员拼个你死我活。这种自发盲目地反对腐败官员的行为十有八九难以成功，即使老百姓一时出了自己的气，其破坏性后果也是十分巨大和不堪设想的。因此，要想让民众反腐败由自发变为自觉，思想动员工作就是十分必要的紧迫的。第三，思想动员的巨大意义就在于它能使广大民众都认识到腐败官员的罪恶，大家一起自觉地起来同腐败分子作斗争。这是我们中国共产党在革命战争年代不断取胜的一条宝贵的历史经验。毛泽东在抗日战争初期就指出：“如此伟大的民族革命战争，没有普遍深入的政治动员，是不能胜利的。”【23】他强调说：“这一着是关系绝大的；武器等等不如人尚在其次，这一着实在是头等重要。动员了全国的老百姓，就造成了陷敌人于灭顶之灾的汪洋大海，造成了弥补武器等等缺陷的补救条件，造成了克服一切战争困难的前提。”【24】中国共产党在抗战期间动员了全国老百姓，从而取得了抗战的伟大胜利。同样，反腐败斗争也只有动员全国的老百姓起来自觉地同腐败分子作斗争，才能造成陷腐败分子于灭顶之灾的汪洋大海。第四，反腐败斗争的动员工作，就是要告诉老百姓反腐败的政治目的，使老百姓明白为什么要反腐败，反腐败和他们个人有什么关系；就是要告诉老百姓反腐败的步骤、方法、政策和制度，使大家都能自觉有序地参与到反腐败斗争中来；就是要采用各种传媒和各种方式向老百姓作宣传动员工作，把反腐败的宣传动员搞得生动活泼，轰轰烈烈，让老百姓广而知之，一起起来反腐败。第四，中国共产党在当今中国处于领导地位，共产党员是人民群众中的先进分子，这就决定了中国共产党必须担当起动员人民群众反腐败的重任。人民群众被发动起来了，这是人民群众反腐败从可能走向现实的真正开端，是反腐败斗争现实的起点和出发点。

共产党还必须组织人民群众反腐败。毛泽东讲：“人民靠我们来组织。中国的反动分子，靠我们组织起人民去把它打倒。凡是反动的东西，你不打，他就不倒。这也和扫地一样，扫帚不倒，灰尘照例不会自己跑掉。”【25】当代中国的腐败分子就是反动分子，同样，只有组织起人民才能把他们打倒。为什么反腐败必须组织人民群众呢？原因在于：首先，腐败分子虽然占社会人口少数，但是能量极大，破坏性极大，而且十分狡猾奸诈，顽固不化，你不组织人民群众去打倒他，他不可能自觉地改弦更张，不可能“放下屠刀，立地成佛”。就象毛泽东讲的那样，你不组织起人民打倒他，他就不倒；人民群众在一般情况是以分散、独立的个体形式存在的，不组织人民群众，就不可能形成反腐败合力，而反腐败单凭单个公民的微弱之力是绝对不可能治全国范围内的腐败现象。当今政治腐败愈演愈烈，只有把全国人民动员组织起来，只有以全国人民整体的巨大合力，才能制服和清除这些腐败分子。

其次，人民群众起来反腐败，如果不加以组织，必然形成无序大民主的群众暴动或群众运动，其后果不仅不可能铲除腐败，而且还会给人民群众造成巨大灾难和损失。毛泽东晚年发动的由下而上的群众运动式的文化大革命的悲剧就是一个巨大的历史教训。毛泽东发动文化大革命的本意也是想反腐防变，巩固人民政权。1968年3月，毛泽东对一位外国友人讲：“过去我们搞了农村的斗争，工厂的斗争，文化界的斗争，进行了社会主义教育运动，但不能解决问题，因为没有找到一种形式，一种方式，公开地、全面地、由下而上地发动广大群众来揭发我们的黑暗面。现在，我们找到了这种形式，它就是无产阶级文化大革命。”【26】，但是，毛泽东失败了。原因和教训是什么呢？第一，群众运动式的大民主势必走向无政府主义，与共产党执掌了全国政权的大局势不相适应。掌权与夺权有根本区别就在于：革命夺权就是要搞群众运动，搞乱搞垮旧的反动政权统治，从大乱中夺取政权，从大乱走向大治；而掌权则以治理国家为大任，稳定政局是前提政治条件。如果掌握政权的统治阶级和政党的政局不稳，那么，治国之事就根本无从谈起。群众运动式的无序大民主的问题，就出在作为统治阶级的人民群众自己把自己的统治局面搞乱了。尽管当时毛泽东主席的地位是巩固的，军队是巩固的，但是，作为党的领导核心的政治局已经形同虚设了，各级党组织都在“踢开党委闹革命”的冲击下搞垮了，各级政府工作也都乱套了。即使毛泽东主席想由乱到治，一再呼吁“要团结，不要分裂”、“要文斗，不要武斗”，但是，已经形成的无政府主义的群众运动的洪流势不可挡，不依毛泽东主席的意志为转移，直到毛泽东去世。第二，群众运动式的大民主由于受非理性的情感和意志所支配，极容易走向极端，搞极端民主化，自发性、盲目性、偏激性达到极端，最容易发生过火行为，矫枉过正，实行所谓“群众专政”，造成恐怖性的暴政，乱伤无辜，这种过火行为对人心造成的伤害是最深重的无法补救的。第三，群众运动式的大民主没有法制和纪律的规范和约束，无法无天，没有秩序；最容易形成宗派主义，形成不同派别之间互相对峙，打内战，造成混乱局面，使社会生活的正常秩序荡然无存，由这种混战造成的巨大损失是无法弥补的，由此留下的后遗症在很长时期里都是无法克服的。第四，群众运动式的大民主由于群众认识水平参差不齐，最容易被别有用心之徒所利用，上当受骗，走入歧途，酿成对社会的更大破坏。“文化大革命”中发生的林彪、江青反革命集团事件就是证明。第五，群众运动式的大民主是一阵风，风来时如秋风扫落叶，有可能把旧东西一扫而光。但是由于它没挖出旧东西之根，因此，风过之后只要有适当的气候和条件旧东西就会重新复活，并且有可能会比风前搞得更厉害，如此势必形成新的恶性循环。“总结历史教训，我们只能得出一个结论：群众运动式的大民主在人民自己当家作主的今天只能是自己搞乱自己的国家，不仅不可能反腐倡廉，势必走向自己的反面。”【27】因此，毛泽东的人民民主理论必须向前发展，自下而上的群众运动式的无序大民主必须发展为有序的自下而上的人民民主，即共产党应当动员和组织人民群众反腐败，应当建设人民大众以公民民主权利监督党政干部的人民民主制度体系，这才是和平建设时期反腐建廉的治本之策。

再次，共产党密切联系人民群众，建立与人民群众的鱼水关系，动员和组织人民群众反腐败的最佳制度途径，就是共产党必须把群众路线制度化。群众路线是毛泽东在民主革命时期提出的党的领导方法和工作方法。毛泽东指出：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。”【28】他强调说：“从群众中集中起来，又到群众中坚持下去，以形成正确的领导意见，这是基本的领导方法。”【29】刘少奇在党的七大作的《论党》报告里，进一步指出：“党的群众路线是我们党的根本的政治路线，也是我们党的根本的组织路线。”【30】中国共产党在全国取得执政地位后，邓小平在党的八大作的《关于修改党章的报告》里指出：“党必须不断地发扬党的工作中的群众路线的传统，这个任务由于党成了执政的党而有更加重大的意义。”【31】这个“更加重大意义”是什么呢？就是执政党的最大危险是容易脱离人民群众走向腐败，而党在工作中走群众路线，就能始终保持与人民群众的密切联系，与人民群众打成一片，与人民群众建立起亲密无间的鱼水关系，就能直接依靠、动员、组织人民群众清除党内腐败，实现廉洁执政。第一，我们应当从认识论角度首先认识群众路线的科学性。我们共产党今天作为领导执政的政党，必须认识领导规律和执政规律，这个规律就是领导者（执政者）的良好主观愿望必须与客观存在的社会现实相符合、相统一、相一致，而客观存在的社会现实不依领导者（执政者）的良好主观愿望为转移，正好相反，领导者（执政者）的良好主观愿望是由客观社会现实决定的，是依客观社会现实的变化为转移的。这个客观社会现实存在就是广大人民群众的日常生活。因此，问题最终归结为领导者（执政者）的主观愿望与人民群众这个客观存在相符合、相统一、相一致，领导者（执政者）才能正确执政、有效执政，实现长治久安。否则，领导者（执政者）就必然要犯错误，就很难在执政位置上呆下去。正如毛泽东所说：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众之中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。这就是马克思主义的认识论。”【32】

第二，我们应当从政策科学的角度明白群众路线在治国理政方面的意义。现代的公共事务管理与传统的行政管理有明显不同的特征，就在于传统的行政管理主要是政府依靠权力和暴力强制人民群众服从执政者的统治；现代公共管理主要靠公共政策这只“看得见的手”告知人民群众应当做什么，如何做这件事，而群众路线正是正确的公共政策的制定和实施过程。所谓从群众中来，就是领导者（执政者）从对群众的调查研究中，把群众分散的无系统的意见，经过研究，整理集中为系统的明确的公共政策；所谓到群众中去，就是领导者（执政者）到群众中去贯彻实施落实公共政策、治理公共问题，为人民群众造福。

第三，我们应当从政治学角度明白群众路线是建设党和群众的鱼水关系，实现领导者（执政者）和人民群众一体化的最好政治路线，因为无论从群众中来，还是到群众中去，群众路线都要求领导者（执政者）始终在群众之中，密切联系群众，与群众打成一片。这样，领导者（执政者）就不仅能深入了解民情，而且能持久保持与民众的深厚感情，始终代表人民群众利益，反映人民群众要求，全心全意为人民群众服务，直接动员、组织和依靠人民群众，反腐建廉，做好人民群众的事业，为人民群众造福。

第四，我们应当从组织学角度明白群众路线是造就和选拔德才兼备的党政干部的最好的组织路线，这不仅因为从群众中来到群众中去是锻炼培养优秀党政干部的过程，而且，也是人民群众推荐筛选党政干部的过程，这是公正公平公开选拔优秀党政干部的最好的组织形式和实践路径。

第五，党的群众路线蕴含着党领导的有序民主制度的结构形式。我们看到党的群众路线是由领导者、人民群众和路线过程三个要素构成的。其中，领导者是始终存在于人民群众之中的领导者，是人民群众的领导者；人民群众是有领导的有组织的人民群众，而不是群龙无首的乌合之众，也不是一盘散沙；从群众中来到群众中去这条路线过程，既包含着人民群众自下而上对领导者（执政者）的有序民主监督，也包含着领导者（执政者）自上而下对公共事务有序民主的责任治理，而共产党自内而外的有序的领导制度就在从群众中来到群众中去的走群众路线的过程之中，因此，群众路线包含着实现党领导的有序民主制度的可能性。

第六，现在欠缺的就是把党的群众路线的工作方法和领导方法转化为党领导的有序民主的具体制度形式。党的群众路线不仅有必要而且完全有可能制度化、规范化、程序化、法律化。我们已经在本书的前面对建设自上而下有序民主的政府责任制度，建设自下而上有序民主的公民权利监督制度和建设共产党自内而外有序民主的领导制度三大有序民主制度建设作了较详细的论述，这里不再赘述。这里我们想从执政党建立与人民群众的鱼水关系，动员、组织和直接依靠人民群众反腐建廉的角度，就群众路线制度化问题再提几条具体建议：其一，建立党政领导干部每年都必须有一个月的时间下基层调查研究制度，与劳动人民群众同吃同住同劳动，既可了解到民间真实情况，又可培养与劳动人民的感情。当然，下去的时间不要太短。时间太短必定会变成走形式，什么收获也不会有。时间太长也不合适，因为领导者担负的许多事务还得做。其二，建立社会协商对话和听证制度。凡是事关人民群众切身利益的政策问题，都必须召开社会协商对话和听证会议，相关的领导和群众都有权利也有义务参加会议，领导应充分倾听群众意见，不管是反对意见还是建议，都要耐心听，让人把话说完；当然，领导者也应向群众如实通报情况，让群众了解和理解党和政府面临的任务、困难和事情进展情况，共同协商讨论，上情下达，下情上达，彼此沟通，互相理解。由于全国、地方和基层的具体情况和问题不同，应当分别在国家、地方和基层三个不同层次上建立社会协商对话和听证制。具体的规则和程序还有待进一步探索。其三，完善和巩固基层农村和社区的公民自治制度，实现民众民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。其四，改革社团建立的准入制度。社会群众团体是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，它们各有自己的特点和联系的群众，是实现党领导的人民民主的重要组织形式。可是，当前党和政府对这些社团限制过严。建立社团的不仅审批手续和程序复杂，而且还收取很重的押金。把公益事业商业化，很不合理，很不民主，导致大量社团难以成立，成立起来的社团也走向官气和行政化的道路。因此，我们建议放宽社团准入条件，简化社团审批程序。只要这些社团遵守宪法，就应当允许它们登记成立，并支持和鼓励它们按照各自的特点独立自主的开展工作，动员和组织本社团群众为反腐建廉和建设中国特色社会主义做贡献。至于发现有的社团搞非法的有害的社会活动，那当然应及时依法予以取缔。其五，开放舆论，保障新闻和言论自由；简化民众集会、游行的审批手续。现在有不少领导人很害怕群众讲话，特别是害怕新闻暴光，对于民众集会、游行更视为如临大敌。究其原因，无非是这些人做了见不得人的不光彩的事情，以安全和社会稳定为借口，限制群众活动。这些人不懂得压制言论，实行舆论一律，不许群众说话，表面上鸦雀无声，安定有序，实际上会造成群众对领导的不满的积累，这就像吹气球一样，气积压到一定程度时，就会发生气球爆炸。毛泽东对这种情形早就提出过严厉批评：“现在有些同志，很怕群众开展讨论，怕他们提出同领导机关、领导者意见不同的意见。一讨论问题，就压抑群众的积极性，不许人家讲话。这种态度非常恶劣。”【33】“有些同志已经是老革命了，‘三八’式”的，或者别的什么式的，总之，已经做了几十年的共产党员。但是，他们还不懂得这个问题。他们怕群众，怕群众讲话，怕群众批评。哪有马克思列宁主义者怕群众的道理呢？有了错误，自己不讲，又怕群众讲。越怕就越有鬼。我看不应当怕。有什么可怕的？我们的态度是‘坚持真理，随时改正错误。’【34】这些人应当懂得让群众讲话，听取群众的批评意见，自己错了改之，无错加勉，会把领导与群众的矛盾化解于平时，是以民主方法解决领导与群众矛盾的基本形式。同时，这些人应明白让群众讲话，开放舆论，保障新闻和言论自由，允许民众结社、集会、游行，是我国宪法规定的受法律保护的公民的基本政治权利。相反的行为，则是违背宪法和法律的行为，在倡导“依法治国”的今天，这些行为显然是应当受到宪法和法律制裁的。而具体落实让群众讲话、开放舆论、保障新闻和言论自由、简化民众结社、集会、游行的手续，则是“依法治国”的具体表现，也是建设共产党领导的有序的人民民主的监督制度所要求的。总之，只要我们把党的群众路线转化为党和国家的有序民主制度，建设党、政府和人民群众的鱼水关系，那么，就能保证党、政府和人民群众在西部大开发反腐建廉和建设中国特色社会主义事业不断取得胜利。

最后，发扬党密切联系群众的作风就能永葆党和人民群众的鱼水关系，保证反腐建廉不断取得胜利

党的作风是党的性质和理论观念的外化，是党在日常工作中形成的一种风气，是党和人民群众发生关系时的具体行动表现。我们中国共产党在领导中国人民进行长期革命斗争实践中形成了新的三大作风，即理论和实践相结合的作风、和人民群众紧密联系在一起的作风以及自我批评的作风。从政治学的角度讲，密切联系人民群众是我们中国共产党最重要的政治作风和工作之风。毛泽东指出：“我们共产党人区别于其他任何政党的又一个显著的标志，就是和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性；这些就是我们的出发点。”【35】我们中国共产党正是凭着这种密切联系人民群众的作风，与人民群众建立起鱼水关系，动员、组织和依靠人民群众取得民主革命的胜利。可是，随着时代的变化，共产党由革命党转变为执政党的地位变化，不少执政的党员干部忘记了党的密切联系人民群众的作风，坐官当老爷，脱离人民群众，蜕化变质，以权谋私，腐化堕落。毛泽东在新民主主义革命即将在全国取得最后胜利时，在党的七届二中全会上的报告里告诫全党：“夺取这个胜利，已经是不要很久的时间和不要花费很大的气力了；巩固这个胜利则是需要很久的时间和要花费很大的气力的事情。资产阶级怀疑我们的建设能力。帝国主义者估计我们终久会要向他们乞讨才会活下去。因为胜利，党内的骄傲情绪，以功臣自居的情绪，停顿起来不求进步的情绪，贪图享乐不愿再过艰苦生活的情绪，可能生长。因为胜利，人民感谢我们，资产阶级也会出来捧场。敌人的武力是不能征服我们的，这点已经得到证明了。资产阶级的捧场则可能征服我们队伍中的意志薄弱者。可能有这样一些共产党人，他们是不曾被拿枪的敌人征服过的，他们在这些敌人面前不愧英雄的称号；但是，经不起人们用糖衣裹着的炮弹的攻击，他们在糖弹面前要打败仗。我们必须预防这种情况。”“这一点现在就必须向党内讲明白，务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、有躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风。我们有批评和自我批评这个马克思列宁主义的武器。我们能够去掉不良作风，保持优良作风。我们能够学会我们原来不懂的东西。我们不但善于破坏一个旧世界，我们还将善于建设一个新世界。”【36】毛泽东的预见是英明的，我们党内确实有不少人在社会主义建设时期，特别是改革开放的大潮中腐化堕落了，变成了腐败分子。毛泽东的告诫更是英明伟大的，因为他提出的“两个务必”的作风，本质就是要全党坚持和发扬革命战争年代形成的党密切联系人民群众的作风，与人民群众建立亲密无间的鱼水关系，预防腐败。总结历史经验教训，我们坚信：只要我们党始终处处代表广大人民群众的根本利益，始终处处密切联系人民群众，与人民群众建立亲密无间的鱼水关系，那么，就一定能直接动员、组织、依靠人民群众，建成共产党自内而外的有序民主的领导制度、人民政府自上而下的有序民主的责任制度和人民群众自下而上的有序民主的公民权利监督制度，党、人民政府和人民群众一起形成了合力，必定能根治西部开发中的公共权力腐败，形成民主廉洁的新政治局面，就一定能保证西部大开发顺利进行，保证建设中国特色社会主义伟大事业不断地从胜利走向胜利。

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中国现代历史告诉世人，中国共产党是一个勇于坚持真理、修正错误的伟大政党。民主革命时期，党密切联系人民群众,与人民群众建立起亲密无间的鱼水关系，直接依靠人民群众，与人民群众一起,推翻了腐败的国民党政府的反动统治，建立了新中国。今天，在和平建设中国特色社会主义的伟大事业的过程中，党面临着同自己内部的腐败现象展开你死我活斗争的一场新的革命。这场革命与打倒腐败的国民党反动政府那场民主革命相比较，情况更复杂，难度更大，任务更艰巨。因为这是党开展的一场自我革命和自我革新的伟大的行动，它需要最高的自觉性，最大的勇气，最坚定的决心，完全彻底的大公无私精神，毫不客气毫不留情的态度和科学的理论、路线、方法，坚决、全面、彻底地铲除党内的腐败现象。有幸的是党终于找到了在社会主义和平建议时期建设有序民主式反腐建廉的新途径，它包括建设共产党自内而外的有序民主的密切联系群众的领导制度、人民政府自上而下的有序民主的责任制度和人民群众自下而上的有序民主公民大众监督制度三大有序民主政治制度建设，包括建设有序民主的政治体制、经济体制、文化体制、法律体制和政党体制五个方面，包括有序民主的理念、体制、机制、法制、制度和经济基础诸多方面的建设，这是一个真正前所未有的巨型的伟大的社会系统工程建设项目。我们坚信，有八十六年伟大经历的、密切联系广大中国人民群众的能与人民群众保持鱼水关系的中国共产党是完全能够担负起这一伟大的历史使命和重任的，是完全能够建成有序民主式反腐建廉这一巨型社会系统工程的。我们坚信，只要我们中国共产党坚定不移地走有序民主式反腐建廉新路，那么，党就一定能够始终代表西部广大人民群众的根本利益，全心全意为西部人民群众服务，密切联系西部地区人民群众，真正与西部地区人民群众打成一片，直接依靠西部人民群众，坚决、全面、彻底地清除西部开发中的公共权力腐败，保证西部大开发顺利进行并取得成功。西部开发中有序民主式反腐建廉的新经验，将会有力地促进和推动全中国的有序民主式反腐建廉走上一个新阶段。有序民主，反腐建廉，腐败必除，廉政必兴，邪恶必败，正义必胜，长治久安，振兴中华。中国有希望，世界也就有希望。

注释：

【1】.《毛泽东选集》第5卷，人民出版社，1977年版，第454页。

【2】.《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社，1956年版，第185页。

【3】.《马克思恩格斯全集》第18卷，人民出版社，1956年版，第307页。

【4】.《列宁选集》第1卷，人民出版社，1972年版，第464页。

【5】.《马克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社，1956年版，第103页。

【6】.《马克思恩格斯全集》第46卷（上），人民出版社，1956年版，第102页。

【7】.《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1972年版，第38页。

【8】.《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1972年版，第39页。

【9】.《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1972年版，第262页。

【10】.《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1972年版，第264页。

【11】.《毛泽东选集》（合订本），人民出版社，1966年版，第954页。

【12】.《邓小平文选》第1卷，人民出版社，1994年版，第214页。

【13】.《邓小平文选》第1卷，人民出版社，1994年版，第217页。

【14】.《江泽民文选》第3卷，人民出版社，2006年版，第536页。

【15】.《江泽民文选》第3卷，人民出版社，2006年版，第537页。

【16】.《马克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社，1956年版，第45页。

【17】.《毛泽东选集》（合订本），人民出版社，1966年版，第980页。

【18】.《毛泽东选集》（合订本），人民出版社，1966年版，第1045页。

【19】.《邓小平文选》第1卷，人民出版社，1994年版，第217页。

【20】.《人民日报》，1968年10月16日。

【21】.黄炎培，《八十年来》，文史资料出版社，1982年版，第149页。

【22】.《毛泽东选集》（合订本），人民出版社，1966年版，第527页。

【23】.《毛泽东选集》（合订本），人民出版社，1966年版，第448页。

【24】.《毛泽东选集》（合订本），人民出版社，1966年版，第448页。

【25】.《毛泽东选集》（合订本），人民出版社，1966年版，第1077页。

【26】.《人民日报》，1969年4月28日。

【27】.周树志主编，《有序民主论》，陕西人民出版社，2003年版，第157页。

【28】.《毛泽东选集》（合订本），人民出版社，1966年版，第854页。

【29】.《毛泽东选集》（合订本），人民出版社，1966年版，第855页。

【30】.《刘少奇选集》（上册），人民出版社，第342页。

【31】.《邓小平文选》第1卷，人民出版社，1994年版，第217页。

【32】.《毛泽东选集》（合订本），人民出版社，1966年版，第854页。

【33】.《毛泽东文集》第8卷，人民出版社，1999年版，第292页。

【34】.《毛泽东文集》第8卷，人民出版社，1999年版，第291页。

【35】.《毛泽东选集》（合订本），人民出版社，1966年版，第1043－1045页。

【36】.《毛泽东选集》（合订本），人民出版社，1966年版，第1377页。